特許經營與PPP到底哪里不同？哪個更適合改革期的中國

發布日期：2016-03-17來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉尚希

　　作為治理方式和資源配置方式，政府特許經營與PPP模式存在理念上的本質不同。從國內政策制定和具體實踐看，二者很容易被混為一談，甚至出現政府特許經營代替PPP的現象，這不利于政府特許經營與PPP工作的已發推進和目標實現。

　　一、 從治理、資源配置視角認識政府特許經營與PPP之間關系

　　政府通過特許經營、PPP，引導和配置資源。與此同時，政府通過特許經營、PPP方式提供公共服務，能實現公共目標。可以這么認為，政府特許經營、PPP都是治理的重要工具和資源配置方式，但這兩者之間存在明顯差別。

　　(一) 政府特許經營主要側重政府管理、配置資源

　　從國際通行做法看，特許經營可分為政府特許經營(基礎設施/公用事業特許經營)與商業特許經營。商業特許經營在我國起步較早且發展相對成熟，相關法律主體之間基于平等的法律主體地位和民商事合同而協同合作。政府特許經營起步較晚，且主要是指公共基礎設施和公用事業領域的特許經營。

　　政府特許經營是指政府通過讓渡公共基礎設施和公用領域的經營權(占有權、使用權和對自身經營的部分收益權處分權)而獲取收益。政府特許經營的邏輯起點是市場失靈。因自然壟斷、外部性等市場失靈出現時，需要政府提供公共服務，并進行管理。其中，政府特許經營是政府管理中重要的工具。政府特許經營通過行政授權，允許社會資本進入公共基礎設施和公用事業領域。政府痛過行政合同特許社會資本經營，側重政府管理，與傳統計劃經濟的“正面清單”思維相吻合。在政府特許經營中，社會資本與政府的地位處于不平等，政府處于管理方，社會資本屬于被管理對象。

　　(二) PPP模式主要體現共治，是資源配置的新模式

　　PPP模式至今沒有公認的精確定義，國際組織和發達國家普遍把PPP理解為政府和企業的一種伙伴關系，世界銀行將PPP定義為公私合營伙伴。不論哪種的定義，其核心都是政府與社會資本(或企業合作)。雖然政府與社會資本合作提供公共服務和公共品，但PPP模式的邏輯起點不同于政府提供公共服務模式。已有的經濟學認識是，市場能有效發揮作用的地方交給市場，公共服務的提供只能是交給政府，政府與市場之間分工應當涇渭分明。但現實的情況是，即使在公認的公共領域，也并非政府獨占，社會主體也可以提供公共服務。如果沿用這種思維與邏輯分析市場、社會可以提供公共服務，政府與市場、社會合作也只是在公共服務供給效率上有所提升。

　　認識PPP應從治理、資源配置角度認識。政府與市場、社會合作提供公共服務的邏輯起點是，提供公共服務是政府、社會、市場等主體的共同責任，政府、社會、市場合作提供公共服務。政府、社會、市場之間簽署民商合同就公共服務提供，各方處于平等地位，，共同治理。PPP項目所涉及目標各異的政府、市場、社會、居民等多主體，為形成合作，需要共建相關機制與制度。針對PPP項目中的不確定性與風險，單靠政府或市場、社會都難以解決，需要政府、市場、社會共同治理并共擔不確定性與風險。政府與市場、社會合作形成、維系，必須滿足各參與方的激勵相容條件，參與各方收益共享。

　　基于提供公共服務是政府、社會、市場等主體的共同責任的邏輯，衍生出政府、社會、市場合作提供公共服務以及相應的機模式等。綜合以上分析，PPP是資源配置的新模式，是除政府、市場之外第三種模式;是政府、社會、市場各方共治、機制共建、利益共享、風險與責任共擔的模式。

　　表1 政府特許經營和PPP的比較

　　(三) 政府特許經營與PPP是兩種不同的治理模式和資源配置模式

　　綜上所述不難看出，政府特許經營與PPP是兩種不同的治理模式和資源配置模式，政府也許經營主要側重政府管理和配置資源，與政府指導公共服務、正面清單管理、行政授權的一脈相承;而PPP模式主要體現政府、市場、社會各方共治，與公共服務提供主體多元化、負面清單管理、國家治理現代等契合

　　二、 多方共治和資源配置方式轉變，推動PPP在全球蓬勃興起。

　　(一) 特許經營日漸式微，而PPP蓬勃興起

　　政府特許經營產生于17、18世紀的法國，19世紀被國際上廣泛開始使用。進入20時機，國家職能作用出現變化，政府開始更多的干預國民經濟的各個領域，并較多的直接承擔公共基礎設施和公共事業領域的經營，傳統的特許經營概念有所淡化，并且逐漸發展成為專營的模式。到了20世紀70年代末，80年代初，隨著新公共管理運動的興起，政府在公共服務領域“引入市場競爭機制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務的供給，并借助私人部門的創新意識與管理技提高公共服務的質量與效率。20世紀90年代以來，越來越多的歐洲國家發現，基于伙伴關系的PPP比政府也許經營適應性更廣，更能調動私營部門的積極性和主動性并提高公共服務的效率。PPP開始代替政府特許經營成為發達國家公共部門和私營部門在公共事業領域的重要合作模式。

　　PPP也是世界銀行、國際貨幣基金組織、歐洲復興開發銀行、亞洲開發銀行、經濟合作組織等國際機構積極倡導的、促進經濟發展的重要模式和工具。尤其是在2000年由聯合國193個成員國以及至少23個國際機構通過的“千年發展目標”框架中，PPP被認為是確保經濟社會實現公平發展的最佳模式。近年來，發展中國家紛紛效仿發達國家的PPP模式，PPP開始在全球推廣。據OECD統計，2009年全球共有131個國家推廣PPP模式。

　　通過梳理全球范圍的政府特許經營權、PPP的發展歷史，不難發現：雖然政府特許經營早于PPP，但是特許經營日漸式微，而PPP蓬勃興起。

　　(二) 政府特許經營、PPP在全球產生、發展與資源配置、公共治理緊密相關

　　政府特許經營、PPP都是公共治理重要工具和資源配置方式，其產生、發展與其經濟發展階段、資源配置主要方式、公共治理方式等聯系緊密。

　　1.雖然政府特許經營產生時間早，但不符合市場決定資源配置、國家治理現代化發展所需而日漸式微

　　政府特許經營產生于17、18世紀，19世紀被國際上廣泛使用，與當時經濟發展水平不高、市場發育不成熟有關。上世紀30年代，與世界范圍出現經濟危機，以及凱恩斯主義為代表的國家干預主義，主張國家干預，政府較多地直接承擔公共基礎設施和公共事業領域的經營，包括公共事業在內的一些重要行業實行了不同程度的國有化、政府特許經營等興起。但是，由于公用事業國有化卻反競爭、效率低下等原因，民企化浪潮，政府從私營企業購買公共服務。

　　2.PPP模式符合多方共治、共同體公共服務的發展趨勢

　　公民社會的興起、平民主義的催化是推動PPP發展的重要原因。20世紀90年代以來，西方公民社會理論越來越傾向于把公民社會看作是私人自治組織的聯合體或是由這一聯合體所進行的社會運動。雖設市民生活條件整體編號并努力追求更好的目標，公民 擁有更多的公共服務選擇權也被提上日程。同時，希望被賦予滿足共同需要的權利期望，減少了對官僚機構的依賴，轉而更多依靠家庭、鄰里、教會、種族和自愿團體。這種平民主義的趨向，市的市民們要求政府過少干預社會，但同時又要求政府提供高效和廉價的公共品和服務，這一方面迫使政府自身提高服務質量和水平，另一方面又導致政府被迫把公共品和服務的權利交給私人合作伙伴。于此同時，20時機70年代、80年代初新公共管理運動的興起，在公共服務領域引入市場競爭，助推了PPP模式發展。

　　三、 我國事件對政府特許經營和PPP的認識模糊不清

　　我國政府特許經營和PPP都是隨市場進化推進而產生，其中重要的作用之一就是為了解決基礎設施融入和市場準入問題。兩種反式在經濟社會發展的不同階段各自發揮著不同作用，但我國對政府特許經營和PPP相關的作用不僅沒有形成共識，而且還比較混亂。

　　(一) 對政府特許經營與PPP的邏輯起點、作用等沒有形成共識

　　上世紀80年代以來，中國就開始了對公共品和服務傳統供給模式改革的探索和實踐，并以各種形式引入社會資本展開政府與社會資本合作，包括政府特許經營。政府放寬了市場準入領域，允許特定企業進入公共領域從事經營互動。近年，我國大力推進PPP模式。但是，我國理論界，實踐部門對政府特許經營與PPP的邏輯起點、作用仍沒有形成共識。至今為止，對PPP作用的認識主要觀點有“解決基礎設施和公共服務融資問題”、“社會治理”、“提高公共效率”、“緩解政府償債壓力”等，對于政府特許經營的作用主要認為是“市場準入”。

　　(二) 對政府特許經營和PPP之間的關系認識模糊不清

　　對PPP和政府特許經營的認識不盡一致并密集出來了相關文件，導致地方政府在執行中感到無所適從，甚至將二者混為一談，中央政策在實際執行中出現偏差。

　　1.政府特許經營和PPP內容交重疊

　　近兩年來，國家高度重視PPP的發展，并下發了一系列相關文件，地方也出臺了推動PPP發展的相關規定和政策。然而，這些文件與建筑部、交通運輸部等部委和地方政府(如北京、天津、成都等)發布的政府特許經營規定在內容、程序等方面都存在較大的重疊。例如，《北京市城市基礎設施特許經營條例》(2005年)規定的政府對項目補貼政策與國家新出臺的PPP文件內容非常相似。

　　國家在大力推進PPP的同時，也出臺了有關政府特許經營的文件。國家發展改革委等6部委聯合發布的《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》(2015年25號令)所規定的內容與國家近兩年密集發布的PPP在內容上的交叉重疊，導致地方政府在理解執行過程中出現偏差，經常感到無力適從，同一個基礎設施和公共事業項目，既可以說成是PPP模式，又可以說成是政府特許經營。

　　2.政府特許經營和PPP在頂層設計上的認識不一

　　更為關鍵的是，在我國官方文件中，對PPP概念的理解也不盡一致。《關于推廣運用政府社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號文)中將PPP解釋為：在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期伙伴關系，通常是通過雙方建立的SPV公司來承擔設計、建設、運營、維護基礎設施等工作，并通過“使用者計費”及必要的“政府付費”來獲得合理投資回報，以及SPV為載體把營利性，公益性融合起來，以保障公共利益。

　　國家發展改革委的一份文件(發改投資[2014]2724號)將PPP解釋為：為政府增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過政府特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。

　　可以看出，財政部的文件沒有提及政府特許經營，而國家發展改革委的文件則將政府特許經營理解為PPP的一種方式。由于國家部委在頂層設計上對PPP的認知出現了偏差，以及一些地方將二者之間的關系理解為：PPP=政府特許經營+政府采購。

　　(三) PPP、政府特許經營的實踐按照“公共服務由政府提供、私人品由市場提供的兩分法思路推進

　　近年，我國積極推進PPP、政府特許經營實踐，取得了一定的成效。但PPP、政府特許經營的實踐推進仍遵循“公共服務有政府提供，私人品由市場提供”的兩分法思路，政府主導公共服務提供的思想根深蒂固，個別部門擔心PPP模式發展會弱化部門權利。

　　四、 PPP是今后公共服務的長期化、常態化趨勢

　　(一) 政府難以單獨承擔公共服務的提供，PPP模式提供公共服務更加有效率、動員資源更加廣泛、更加靈活

　　隨著我國經濟、社會發展，居民需要的公共服務越來越多、層次呈現多樣化，僅靠政府提供難以滿足不斷增加的公共服務需求喝不斷提升的公共服務需求層次的需要，需要政府、市場、社會共同提供公共服務。運用PPP模式提供公共服務供給更加有效率、動員資源更加廣泛，更加靈活，對居民需求具有較好回應性。PPP模式具有較好的適應性，能滿足不同層析的需要。政府作為提供公共服務的主體，動用資源容易受體制機制和行政邊界的約束，跨區域、跨領域、跨部門組織動員活動資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區域分割帶來的沖突和低效率。

　　(二) 市場、社會提供公共服務在我國具有文化、社會基礎

　　公共服務由政府提供，私人產品由市場提供這種思維，源于西方經濟學的思維，是學科分類的思維。這種思維根植于西方文化、社會，與我國社會、文化的基礎不符。我國幾千年來就有“為公”的理念。“天下為公”、“天下興亡，匹夫有責”、“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”、“大道之行，天下為公”、“公而忘私”、“先公后私”等許多名言警句都反映了“為公”思想，市場、社會提供公共服務在我國具有文化、社會基礎。另外，PPP模式正好與我國“和合文化”契合，雖然政府、社會、市場三者目標不一樣，但都能在提供公共服務上實現各自目標。

　　(三) 全面深化改革。為推進PPP模式發展增添動力和活力

　　改革開放以來，我國以分權改革為主線，政府對社會、市場分權，還權于民、社會

　　市場，中央對地方分權。經過30多年的改革開放，各類市場主體快速發展，并積極參與基礎設施、公共服務提供。總的來看，我國30多年的改革開放，更多地側重經濟分權改革，社會、生態文明等領域改革相對慢些。黨的十八屆三中全會通過關于《全面深化改革若干重大問題的決定》，為全面改革吹響了號角。改革從經濟分權走向全面改革，在經濟、社會、中央與地方關系、生態文明、政府與市場關系、政府與社會關系等各領域全面推進改革，為PPP模式發展增添了動力和活力，比如：擴大開放，放開育幼養老等服務業領域外資準入限制;鼓勵社會辦醫，優先支持舉辦非營利性醫療機構;適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，等等。全面深化改革，有助于市場、社會進入公共服務領域提供公共服務。

　　(四) 政府許可經營面臨一些自身難以克服的不確定性與風險，難以發展成為常態化、長期化的模式

　　特定范圍內的政府特許經營有一定需要，但由于政府特許經營主要側重政府管理和配置資源，與政府主導公共服務提供、正面清單管理、行政授權等一脈相承，不符合我國簡政放權、全面深化改革和更高水平對外開放的方向，難以發展成為常態化、長期化的模式。與此同時政府特許經營也存在一些弊端。

　　1. 政府特許經營有可能會導致行政權力被濫用

　　從法理上看，政府“法無授權不可為”，政府進入公共領域同樣需要授權，不能自我賦權。十八屆三中全會決定和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發[2015]54號)以及六部委聯發的25號文中都明確提出了政府特許經營的概念和若干領域，但在《憲法》和相關部門法中并沒有把公共基礎設施和公用事業領域的建設權、經營權、處置權、收益權全權授予政府。已經進行的很多政府特許經營項目主要是根據部門規章或地方性法規自我賦權而進行的授權，這種授權的原始權利并不完整且沒有充分的憲法依據，例如政府部門不能根據法律規定的對收費公路收費權的轉讓(參見《公路法》第六章收費公路尤其是第65條、66條)，就在公路的經營上設定政府特許經營權。總之，這種行政權利來源不明的行政許可權利的大范圍應用，與我國依法治國的大思路和大方向不協調。此外，這種行政授權的方式還可能會擴大尋租和腐敗的空間。

　　2. 政府特許經營可能會使得公共利益面臨較大的不確定性與風險

　　一旦政府完成特許，就進入了企業經營環節，政府不會派代表參與企業的生產經營活動，，對企業的經營活動缺乏了解。政府特許經營存在著“一授了之”、“一錘子買賣”的監管漏洞，尤其是政府特許經營的企業存在一定壟斷性，勢必會加大公共利益面臨的不確定性風險。一旦政策調整不利于社會資本利益時，社會資本可能會利用政府特許經營權而降低公共服務供給質量，使得公共利益面臨較大的不確定性和風險。

　　3. 政府特許經營不符合我國簡政放權、全面深化改革和更高水平對外開放的方向

　　客觀地說，對減少外部性、維持自然壟斷所需要的條件，特定范圍內的政府特許經營有一定的必要。隨著我國簡政放權、全面深化改革和進一步擴大對外開放，政府特許經營發展的空間必然是越來越狹窄。

　　五、 以PPP模式推動政府職能轉變和公共服務體制機制改革

　　PPP是新的治理模式和資源配置方式，其邏輯起點是公共服務提供是政府、市場、社會共同責任;政府、市場、社會三房共治，共建機制共擔風險與責任、共享利益。今后，PPP是公共服務提供的長期化、常態化趨勢，應充分發揮這種模式的優勢，推動政府職能轉變和公共服務體制機制改革。

　　(一) 改變以公共服務與私人產品劃分政府與市場分工的界域思維，樹立以“風險—利益—效率”為基準的行為主義思維處理政府與市場、社會關系

　　由于以公共服務與私人產品劃分政府與市場分工，不符合社會、市場提供公共服務的現狀，跨領域的行為上的合作將成為新的趨勢，因此，需要建立適應政府、市場、社會合作的行為準則。

　　處理政府與市場、社會之間的關系，需要從三方的行為出發，分析三方合作的條件。政府與市場、社會三方之所以能合作提供公共服務，原因在于合作能滿足三方激勵相容條件，即政府與市場、社會三方合作提供公共服務、各方共治、共擔風險與責任、共享利益、共建機制。以公共服務提供是政府、市場、社會共同責任為邏輯起點，以“風險與責任共擔、利益共享、效率提高”為基準的行為主義，成為處理政府、市場、社會三者之間關系的新基準。這種基于行為主義的思維，符合經濟學的微觀理性。凡是能有助于公共服務提供效率提高、降低和化解防范風險的領域、環節，都可以交給市場、社會，或讓市場、社會參與。政府更好地發揮作用，就在于如何降低政府與市場、社會合作中的不確定性風險，讓市場、社會有積極性參與公共服務提供。

　　(二) PPP模式將推動政府職能向降低不確定性與風險轉變

　　政府在公共服務提供中的職能與治理模式、資源配置模式緊密相關。在政府主導提供公共服務模式中，政府既是公共服務的生產者、運營者，又是監管者、管理者。運用PPP模式提供公共服務，政府與市場、社會合作提供公共服務，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務運營、生產可以交給市場，政府的角色則定位于制定政策、規劃和監管公共服務質量，核心降低政府與市場、社會合作中的不確定性，重新分配風險，這將推動政府職能轉變為降低不確定性風險。

　　(三) 推動PPP模式發展為分權改革、結構性改革良性互動

　　加快PPP模式發展，助推結構性改革。通過PPP模式提供養老、生態文明建設、醫療衛生、教育等公共服務，加快公共服務發展，并形成新的機制，推進結構性改革。與此同時，以PPP模式提供公共服務，動員市場、社會力量參與提供公共服務，可以SPV(特殊目的公司)為載體運營，以此推動政府機構改革、事業單位和國有企業改革。

　　加快分權改革、結構性改革步伐，推動PPP模式發展。加快社會、生態文明等領域改革，加大簡政放權、市場開放力度，減少行政許可和審批，加快開放步伐，尤其是首先對民營企業加快開放步伐，并改革公共服務價格形成機制，為PPP模式發展營造良好的環境。

　　(四) 以“共治、共建、共擔、共享”為理念加快推進PPP模式發展

　　改變提供公共服務是政府責任的邏輯下引入社會資本、推進PPP發展的思路，以公共服務提供是政府、市場、社會共同責任為邏輯起點，以“風險與責任共擔、利益共享、效率提高”為基準的行為主義，以“共治、共建、共擔、共享”為理念，加快推進PPP模式發展。宏觀上，政府、市場、社會三方共治;微觀上，共擔風險與責任、共享利益、共建機制。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發