智慧城市PPP：為何鮮有成功案例

發布日期：2016-03-14來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近年來，隨著國家發展改革委、財政部等部門陸續發布了一系列相關政策文件，政府和社會資本合作模式(Public-Private-Partnership縮寫PPP)已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業的高度關注。

　　三大作用

　　當前，PPP模式之所以被廣泛認為是一種促成政企合力、推動智慧城市發展的有效機制，主要是由于其能在3個方面發揮巨大的作用：

　　——減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道。

　　當 PPP模式被引入智慧城市項目建設中后，為換取特許經營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入。同時，還可能將政府承擔的債務轉移給企業，既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題，也會緩解政府增量債務。此外，在逐利動機的驅動下，社會資本方將在盡量短的時間內實現項目盈利，有利于政府存量債務的消化。

　　——打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力。

　　以往，我國公共服務的供給主體較為單一，相關項目的設計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設會外包給社會資本主導。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。而通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯網公共服務的壟斷格局，而且可激發市場主體的活力和創造力，好處顯而易見。

　　一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發生變化。政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，可避免因企業獲取暴利而使公眾利益受到侵害現象的發生;企業對項目的參與程度也由單一的建設轉變為從方案設計到投資建設，到運營管理，直至后期維護的全程參與。

　　另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰略制定等方面的優勢，與社會資本在資金投入、技術創新、專家人才、管理經驗等方面的優勢相結合，合力為智慧城市建設獻計獻策。

　　——明確參與方責權利，為規避智慧城市建設風險提供新機制。

　　PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，將政府、金融機構、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。

　　三大困惑

　　盡管引入PPP模式好處多多，但在具體實踐中卻也遇到不少問題，令政府、企業備感困惑，影響了其在智慧城市建設中的發展。具體來看：

　　第一，目標之惑——部分地方政府僅將PPP視為融資手段。

　　PPP 的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業生產效率的長效合作機制。而當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給企業。企業自主權受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統觀念，給予企業一定的自主權，以平等協商為準則，互相監督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優勢得以發揮。

　　第二，收益之惑——收益不明導致政企難達共識。

　　收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。

　　一方面，我國智慧城市發展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據，直接導致了收益時間的不確定。而這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。

　　另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達不到資金預期時，政府應承擔兜底風險。然而，因為收益不明確，政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確，這無疑也會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設的積極性。

　　第三，法治之惑——PPP法規體系不健全，無法有效約束政府失信行為。

　　在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構拖欠合作公司經費，最終導致項目失敗。

　　此外，國內相關法規尚不完善，無法有效約束政府失信行為，這意味著社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿，勢必會受到一定程度的影響。

　　三點思考

　　通過上述分析，筆者對于破解智慧城市PPP發展中的問題，有一些思考和建議：

　　首先，應提升政府對PPP的認知和實施能力。只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。具體建議有：一是加強宣傳和培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內涵和作用，合理界定其適用范圍;二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心，負責相關信息的統一發布和技術指導，輔助地方政府確定中標者;三是支持發展一批融資、技術等中介機構介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業化服務。

　　其次，應制定認定標準和第三方評價機制。筆者認為，標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據，加強標準體系建設與執行至關重要。具體建議有：一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構，分行業、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調整預案，確保社會資本利潤率處于合理區間;二是為確保標準的貫徹執行力度，在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環節，引入第三方機構，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。

　　最后，加快修正完善法律法規及政策體系，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經營環境的可預測性，確保項目風險可控。

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