PPP模式適用領(lǐng)域的新變化

發(fā)布日期：2016-02-15來(lái)源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/井敏

　　目前，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家對(duì)PPP模式的應(yīng)用主要集中在新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水以及垃圾處理設(shè)施的投資等。由于這些基礎(chǔ)設(shè)施的初始投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，單靠政府財(cái)政投入已經(jīng)不能滿足人們的需求，因此，由社會(huì)資本參與投資，與政府組成伙伴關(guān)系共同提供此類(lèi)公共服務(wù)確是PPP模式的優(yōu)勢(shì)所在，但如果把PPP模式僅僅理解為政府與社會(huì)資本在新建基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的合作，則顯然是過(guò)于狹隘了。

　　另外，PPP模式作為政府與社會(huì)力量合作供給公共服務(wù)的一種新模式，第二個(gè)P即private既可以是擁有資本的企業(yè)，也可以是其他沒(méi)有資本優(yōu)勢(shì)但卻擁有技術(shù)、專(zhuān)業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織。李克強(qiáng)總理提出的“將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)”之表述也表明，參與公私合作的社會(huì)力量顯然并不只限于擁有資本的企業(yè)，也包括政府與其他社會(huì)組織的合作。事實(shí)上，美國(guó)聯(lián)邦政府二戰(zhàn)之后的每一項(xiàng)主要政策和計(jì)劃幾乎都是通過(guò)公私伙伴關(guān)系進(jìn)行管理的，而其中大量的合作者都是社會(huì)組織。公私伙伴關(guān)系的優(yōu)勢(shì)在于它能整合更多的社會(huì)資源，既包括資本資源，也包括技術(shù)、專(zhuān)業(yè)、管理和人力資源，共同供給公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)多元主體合作供給的新格局，并通過(guò)這種多元主體合作供給所必然帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。西方政府的改革實(shí)踐也已在更廣泛的領(lǐng)域證明了PPP模式的這一優(yōu)勢(shì)。

　　原有基礎(chǔ)設(shè)施的改建、擴(kuò)建以及管理和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年至1994年間，世界范圍內(nèi)以PPP模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資共計(jì)6650億美元，其中針對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施的投資就占了一半。而在對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)方面，各國(guó)更是在大規(guī)模地使用著PPP模式。

　　運(yùn)營(yíng)的這些基礎(chǔ)設(shè)施基本都擁有這樣的特點(diǎn)：一是具有天然壟斷性;二是具有規(guī)模效應(yīng);三是產(chǎn)品與公民的生活息息相關(guān)。對(duì)于這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)如若完全私有化，則往往會(huì)使其失去公共屬性，從而損害公眾利益。但若將這些基礎(chǔ)設(shè)施完全交由政府來(lái)管理和運(yùn)營(yíng)，則又形成了壟斷，而只要是壟斷它就逃不出壟斷與生俱來(lái)的弊病，包括不按市場(chǎng)規(guī)律辦事、服務(wù)態(tài)度差、價(jià)格高、管理低效等等，所以引入PPP模式就可在不改變所有制性質(zhì)的前提下，政府僅僅將其經(jīng)營(yíng)和管理的權(quán)力通過(guò)合同的方式外包給某個(gè)社會(huì)組織，并準(zhǔn)許其向使用其產(chǎn)品和服務(wù)的用戶收費(fèi)以獲取利潤(rùn)。

　　這種模式的優(yōu)勢(shì)在于：一是可以借助社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量，因?yàn)橹挥心切┠芴峁┪镉兴捣?wù)的社會(huì)組織才能得到政府外包的合同。二是政府可以通過(guò)合同的簽訂保留對(duì)社會(huì)組織提供產(chǎn)品的定價(jià)指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以確保該產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性。三是可以借助社會(huì)組織所擁有的先進(jìn)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)水平。

　　事務(wù)類(lèi)公共服務(wù)的供給領(lǐng)域。事務(wù)類(lèi)公共服務(wù)供給領(lǐng)域PPP模式的使用主要是合同外包或購(gòu)買(mǎi)。這已是西方各國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)改革中最常用的一種PPP模式，即政府將原來(lái)由自己生產(chǎn)的公共服務(wù)通過(guò)合同的方式外包給某一社會(huì)組織，并根據(jù)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量以財(cái)政支付的方式購(gòu)買(mǎi)該社會(huì)組織提供的服務(wù)。承包政府公共服務(wù)的社會(huì)組織既可以是營(yíng)利性組織，也可以是非營(yíng)利性組織。這類(lèi)服務(wù)主要包括公共交通、垃圾清運(yùn)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療救助、社會(huì)保障、圖書(shū)館、公園的管理與維護(hù)、公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃，以及一些面向弱勢(shì)群體的公共福利項(xiàng)目，如為無(wú)家可歸者提供避難所、精神健康和智障項(xiàng)目、毒品和酒精治療項(xiàng)目、日托設(shè)施的經(jīng)營(yíng)、為無(wú)家可歸者提供食物、老年人項(xiàng)目、兒童福利項(xiàng)目、公共與老人公寓等。這其中大量的尤其是面向弱勢(shì)群體的項(xiàng)目都是由非政府組織甚至是慈善組織及志愿者來(lái)提供的。大量的社會(huì)組織包括慈善和志愿者參與公共服務(wù)的提供不僅減輕了政府財(cái)政壓力、改進(jìn)了公共服務(wù)的質(zhì)量，更重要的是它還激發(fā)了社會(huì)組織包括公民個(gè)體參與公共事務(wù)治理的熱情，從而真正實(shí)現(xiàn)了公共事務(wù)的多元共治格局。

　　事實(shí)上，由于這類(lèi)項(xiàng)目往往具備數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較容易界定以及生產(chǎn)商在市場(chǎng)上相對(duì)充盈這兩個(gè)特點(diǎn)，很多國(guó)家也明確規(guī)定此類(lèi)公共服務(wù)必須要借助社會(huì)力量來(lái)生產(chǎn)。比如美國(guó)1955年就正式發(fā)布了一項(xiàng)政策規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務(wù)能夠通過(guò)正常商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購(gòu)獲得，聯(lián)邦政府就不得開(kāi)展或繼續(xù)從事此類(lèi)商業(yè)性服務(wù)。”目前美國(guó)各級(jí)政府的管理層都在廣泛的運(yùn)用合同外包，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)最少存在200種公共服務(wù)是由私營(yíng)部門(mén)提供的。英國(guó)也在1988年通過(guò)《地方政府法》規(guī)定生活垃圾收集、街道清潔等6項(xiàng)基本的市政服務(wù)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)來(lái)安排。十八屆三中全會(huì)也提出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。”由此觀之，事務(wù)類(lèi)公共服務(wù)應(yīng)該由政府與社會(huì)組織合作供給已經(jīng)成為共識(shí)。

　　教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的供給領(lǐng)域。所謂基本公共服務(wù)就是每個(gè)合法公民無(wú)論其出身、社會(huì)地位和支付能力如何，都可以大致均等享受的公共服務(wù)。由于其公益性質(zhì)，營(yíng)利性組織是沒(méi)有動(dòng)力介入的，只能依靠政府以及少量的慈善力量。這樣，政府幾乎成了這類(lèi)服務(wù)的唯一供給主體，但政府的壟斷性供給也就很難避免服務(wù)態(tài)度差、服務(wù)質(zhì)量低以及資金浪費(fèi)等弊端。比如在英國(guó)全民免費(fèi)公立醫(yī)院的壟斷性經(jīng)營(yíng)中，醫(yī)院不僅沒(méi)有改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率的動(dòng)力，有時(shí)甚至?xí)室饨档头?wù)質(zhì)量和效率，因?yàn)槿绻浞?wù)質(zhì)量好效率高，就會(huì)吸引更多的消費(fèi)者，這就給自己增加了工作負(fù)擔(dān)，相反，如果其服務(wù)質(zhì)量差效率低，到這里來(lái)尋求服務(wù)的消費(fèi)者自然就會(huì)減少，而這恰恰可以讓他們工作更輕松。因?yàn)椋趽芸钜欢ǖ那疤嵯?，消費(fèi)者越少其相對(duì)收益就越高。

　　為了改變這種劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象，英國(guó)在其公立醫(yī)院系統(tǒng)、美國(guó)在其公立學(xué)校系統(tǒng)開(kāi)始引入私人資本參與競(jìng)爭(zhēng)。其主要做法就是以代用券的引入改變了撥款方式，由原來(lái)的撥款給服務(wù)供給單位，轉(zhuǎn)變?yōu)閾芸罱o每一位消費(fèi)者。以美國(guó)的公立教育為例，每個(gè)有學(xué)齡兒童的家庭都會(huì)得到一張與學(xué)齡兒童的學(xué)費(fèi)相當(dāng)?shù)拇萌?，持此代用券的家長(zhǎng)可以將他們的子女送入任何一類(lèi)學(xué)校，無(wú)論是公立學(xué)校、私人學(xué)校還是特許學(xué)校。家長(zhǎng)在將孩子送入學(xué)校的同時(shí)也將代用券交付給學(xué)校，學(xué)校就可以憑此代用券到發(fā)券的政府機(jī)構(gòu)兌換相應(yīng)數(shù)量的現(xiàn)金。這就意味著公立學(xué)校若吸引不到足夠的學(xué)生就會(huì)面臨缺少資金而難以維持的命運(yùn)。這種做法實(shí)際上是通過(guò)代用券這一媒介，讓私人資本參與到了基本公共服務(wù)的供給之中，并形成了公私之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，迫使公共組織改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

　　所以，PPP模式的使用并不僅限于新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，而且由新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域延伸到其他公共服務(wù)領(lǐng)域也已經(jīng)是一種世界趨勢(shì)。以 PPP模式開(kāi)始最早運(yùn)行也較為規(guī)范的英國(guó)為例，目前其PPP項(xiàng)目的適用范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，開(kāi)始向其他公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，包括國(guó)防、公共秩序、娛樂(lè)文化、教育等。2005年以后這種趨勢(shì)更加明顯。以2005年至2009年為例，從PPP項(xiàng)目金額上看，作為基本公共服務(wù)的教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域占比分別是27%和25%，而作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的交通占比僅為17%;從PPP項(xiàng)目數(shù)量上看，作為基本公共服務(wù)的教育領(lǐng)域和衛(wèi)生領(lǐng)域占比分別是35%和 34%，其他一般公共服務(wù)領(lǐng)域占比14%，而作為基礎(chǔ)設(shè)施的交通運(yùn)輸僅占4%。所以，無(wú)論從項(xiàng)目金額還是項(xiàng)目數(shù)量上看，近年來(lái)教育和衛(wèi)生這兩個(gè)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比均超過(guò)50%。

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