探尋PPP下黑臭水體治理的痛點(diǎn)

發(fā)布日期：2016-02-03來源：北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的嘗試

　　就水環(huán)境領(lǐng)域而言，可借用《薛濤：市政環(huán)保領(lǐng)域PPP順利推進(jìn)的必要性和六大障礙》一文中的“市政環(huán)保”概念，與PPP相關(guān)的領(lǐng)域體現(xiàn)在圖1中紅色框內(nèi)的四個(gè)子區(qū)域。其中城鎮(zhèn)排水及污水處理、城鎮(zhèn)水環(huán)境治理等屬市政領(lǐng)域范疇，在市政領(lǐng)域已形成了單元的BOT、TOT等服務(wù)模式，這一范疇相關(guān)子領(lǐng)域的發(fā)展源自2003年原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這一發(fā)展階段可稱為PPP1.0時(shí)代或前特許經(jīng)營時(shí)代。市政領(lǐng)域的BOT服務(wù)模式或BT模式中加入BOT、TOT模式，雖對(duì)污水處理達(dá)標(biāo)排放，但無法面向整個(gè)水體的環(huán)境效果。對(duì)于水領(lǐng)域的治理修復(fù)，由于其流動(dòng)性較好、而不能主動(dòng)恢復(fù)，污染面較大，因此治理的緊迫性較高，需系統(tǒng)化的綜合治理修復(fù)。國辦發(fā)[2014]69號(hào)文中提出的環(huán)境績效合同服務(wù)作為環(huán)境綜合服務(wù)的商業(yè)模式已在水體修復(fù)子領(lǐng)域中開始嘗試，這一發(fā)展階段我們稱之為PPP2.0時(shí)代。

　　圖 1 基于政企關(guān)系邏輯的領(lǐng)域分類(九宮格)

　　二、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的實(shí)踐

　　自2015年4月份“水十條”發(fā)布以后，黑臭水體治理在業(yè)內(nèi)掀起了巨浪。據(jù)E20研究院測(cè)算，在未來5-10年內(nèi)將激發(fā)城市水環(huán)境綜合治理上萬億的市場。全國各地為按時(shí)完成“水十條”中針對(duì)黑臭水體治理提出的明確目標(biāo)，自上而下都在緊鑼密鼓的針對(duì)黑臭水體展開治理工作。2016年才剛剛開始，北京、天津、成都、杭州、湖南、江蘇、山東、廣東、福建等地紛紛制定工作計(jì)劃和方案，落實(shí)黑臭水體的治理工作。

　　根據(jù)E20研究院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市場實(shí)踐中，與水環(huán)境服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目除了市政污水處理廠的單元項(xiàng)目以外，還包括水環(huán)境綜合整治中不帶運(yùn)營績效的投資類項(xiàng)目和帶運(yùn)營績效的投資運(yùn)營類項(xiàng)目。其中不帶績效的投資類項(xiàng)目典型的如BT項(xiàng)目，及在BT受到限制后，項(xiàng)目被包裝成帶帽BT的形式呈現(xiàn)，即對(duì)此模式的政府回購期限進(jìn)行了拉長(此種類型的項(xiàng)目體現(xiàn)的是政府采購“工程可用性”績效);我們推崇注重水環(huán)境綜合整治的全程績效，環(huán)境績效作為全程績效的最終體現(xiàn)，但受水環(huán)境治理效果的外部影響因素復(fù)雜、責(zé)任邊界難以清晰劃分等制約，目前市場實(shí)踐中的項(xiàng)目多以體現(xiàn)工程可用性績效為主。另外目前也出現(xiàn)了大量的PPP框架協(xié)議，框架協(xié)議作為雙方今后長期合作的指導(dǎo)性文件，是雙方簽訂相關(guān)合同的基礎(chǔ)。有報(bào)道稱PPP項(xiàng)目落地少，簽約率不足20%。針對(duì)PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)項(xiàng)目是否能簽約、存在哪些痛點(diǎn)的制約，筆者進(jìn)行了如下思考。

　　三、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點(diǎn)

　　國家高度關(guān)注環(huán)境保護(hù)，生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展推動(dòng)了環(huán)境治理進(jìn)入面向效果的時(shí)代，推動(dòng)了地方政府面向效果治理需求的釋放。在財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目中，關(guān)于水環(huán)境綜合整治的項(xiàng)目占了很大比例，圖2是在全國范圍內(nèi)的項(xiàng)目分布情況。環(huán)保部也高度關(guān)注，2011年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2011]36號(hào))文，提出改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，積極探索合同環(huán)境服務(wù)等新型環(huán)境服務(wù)模式，這說明我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進(jìn)入效果服務(wù)的新階段。E20環(huán)境平臺(tái)在五年前就提出通過合同環(huán)境服務(wù)模式來推進(jìn)地方政府和環(huán)境治理企業(yè)關(guān)注環(huán)境治理效果，并由此向環(huán)保部申請(qǐng)了相關(guān)課題。在2015 年頒布的"國辦發(fā)[2014]69號(hào)文"推進(jìn)環(huán)境第三方治理的文件中，該詞匯以“環(huán)境績效合同服務(wù)”的名稱正式面世。

　　圖2 財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目中水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目在全國的分布情況(第一批和第二批)

　　E20 所參與的環(huán)保部“合同環(huán)境服務(wù)”課題中，系統(tǒng)性的提出了環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點(diǎn)，如表1所示，目前正在編制環(huán)境績效合同服務(wù)的合同范本和操作指南，該范本將成為城市黑臭水體治理 PPP模式中的重要組成部分。結(jié)合目前水環(huán)境綜合整治領(lǐng)域的市場實(shí)踐，E20研究院發(fā)現(xiàn)市場的項(xiàng)目已經(jīng)有一些痛點(diǎn)的突破和嘗試。

　　比如南明河治理案例，項(xiàng)目在責(zé)權(quán)關(guān)系及交易結(jié)構(gòu)等痛點(diǎn)上有所突破：一是企業(yè)和政府達(dá)成了責(zé)權(quán)分明的職責(zé)劃分，政府做好裁判員，企業(yè)盡職做好運(yùn)動(dòng)員，為推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行提供了便利;二是在交易結(jié)構(gòu)上有所創(chuàng)新，企業(yè)與政府共同設(shè)計(jì)了交易模式，即在BT模式中加入BOT及TOT模式，形成了全新的交易結(jié)構(gòu)，為保障項(xiàng)目進(jìn)行效率奠定了基礎(chǔ)。但項(xiàng)目中也存在一定的不足，項(xiàng)目沒有考量環(huán)境效果，也沒有按效果付費(fèi)。

　　表1 環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點(diǎn)

　　再如南寧那考河治理案例，項(xiàng)目在績效考核和融資模式等痛點(diǎn)上有所突破：一是，項(xiàng)目投資資金，以合作雙方的信用做擔(dān)保，向銀行進(jìn)行貸款;二是，項(xiàng)目從效果出發(fā)，通過績效考核，依據(jù)治理效果付費(fèi)，有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。但項(xiàng)目中也存在一些不足：那考河項(xiàng)目核心痛點(diǎn)的突破即是按效付費(fèi)，有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，但是沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，建議按效付費(fèi)與激勵(lì)、懲罰機(jī)制同時(shí)建立。

　　在未來一段時(shí)期內(nèi)，環(huán)保治污將是我國的一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅污水治理一項(xiàng)的投資需求即高達(dá)6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推廣前景十分廣闊。目前國內(nèi)在內(nèi)河整治領(lǐng)域社會(huì)資本介入的較少，可供借鑒的案例也不多，如何引入社會(huì)資本、選擇社會(huì)資本，需要從責(zé)權(quán)界定、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、績效認(rèn)定及考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、定價(jià)及按效付費(fèi)機(jī)制等痛點(diǎn)不斷剖析、跟進(jìn)總結(jié)及探索完善。

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