京津冀的PPP之路

發布日期：2016-01-21來源：E20環境平臺編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/紀鑫華

　　作為PPP項目順利實施的有力保證，以及政府在與社會資本平等協商中的重要支撐，第三方中介機構在PPP項目推進中扮演著不可或缺的角色，各地已落地的 PPP項目中也都離不開專業中介的支持。但在目前，國內PPP咨詢服務市場還不完善、大量中介機構開始涉足PPP咨詢市場、以及個別地方政府對咨詢服務需求的認識也有一定偏差，導致了中介機構的服務質量良莠不齊，甚至做不到合法合規地幫助地方政府推進PPP項目開展，如何規范和提高咨詢服務質量成了比較普遍且十分重要的問題。

　　由于PPP項目本身的復雜性和差異性，PPP咨詢方案難以設定標準化的服務要求，因此也難以統一衡量PPP咨詢服務質量，對此筆者建議，應通過對咨詢服務質量的后期績效評價，督促中介機構結合自身實力和比較優勢，理性參與各類PPP項目咨詢，并加強與項目實施機構的有效溝通，在幫助地方政府解決投融資缺口的同時，充分實現規范PPP模式的各項政策目標，幫助政府和社會資本雙贏。

　　雖然說PPP咨詢服務的標的較小，且沒有明顯的社會影響和經濟產出，但我們應注意到，政府往往基于中介機構的咨詢方案來設計項目框架和交易結構，方案的科學性、合理性將直接影響到全生命周期內的公共產品服務質量和政府支出績效，因此應高度重視咨詢服務的質量和績效。

　　一、PPP咨詢服務績效目標設定

　　績效評價是一種以目標為導向的評價體系，通過衡量項目投入產出、管理效率、實施效果等方面符合既定績效目標的程度，以判斷項目實施成功與否。績效目標是被評價項目計劃實現的產出、效果和影響，是績效評價的基礎和前提，一般在立項階段的評估文件或設計文件中有明確闡述。

　　對于PPP項目咨詢服務而言，政府的服務合同中應明確具體咨詢要求和服務內容，并據此設定咨詢服務的績效目標，作為后期績效評價的基礎。績效目標的設定，更為清晰地闡述了政府需求，也更直接地明確了中介機構服務效果，這是PPP咨詢服務績效評價中最難、也是最關鍵的部分，決定了中介機構的咨詢服務重點和質量。

　　在目前PPP模式推進的前期，部分地方政府還將PPP模式視作簡單的融資工具，并一定程度上反映在對中介機構的PPP咨詢服務要求中，通過明確咨詢服務績效目標，亦可強化他們對于PPP體制機制優勢的重視。相應也提高了對中介機構的咨詢要求，避免部分中介機構片面注重價格競爭而忽略服務質量，無法勝任對政府的輔助和支持作用。

　　二、PPP咨詢服務績效評價指標與要點

　　績效評價指標是依據細化量化的績效目標而形成的衡量績效目標實現程度的考核工具，體現了績效評價主體的評價目的，以及對績效的理解和追求，是后續評價開展的基礎。

　　鑒于PPP模式涉及的行業差異較大，且國內不同地區的經濟社會發展狀況也不盡相同，建議評價指標體系可包括“共性指標”和“個性指標”，既可以通過“共性指標”突出政策制定部門對于PPP項目的整體要求把握，也能通過“個性指標”平衡不同行業和不同地區PPP項目開展和咨詢服務的實際情況。

　　針對PPP咨詢服務的特殊性，且目前政府購買咨詢服務的績效評價案例不多，建議在評價指標設計中，應從以下幾方面突出績效評價要點：

　　1.合同履行的完整性。這是評價中比較基礎的部分，主要關注中介機構是否嚴格按照政府采購的要求按時完成咨詢任務。評價的重點包括咨詢服務的產出數量和質量，相關專業技術力量的投入、響應度、工作能效等。

　　2.實施方案的合規性。PPP項目實施中既涉及到PPP模式本身相關的政策規章，更多的還會涉及到PPP項目所屬的行業相關法律制度、環保要求、土地政策等等。由于PPP模式涉及面較廣，實施機構不一定對相關政策全面了解，中介機構應協助政府合法合規地推進PPP項目開展。

　　3.數據測算的可靠性。PPP 項目咨詢服務的核心之一在于對項目成本和收入的測算，尤其是基于項目使用量計算的收益和缺口補貼、政府付費機制下的最低使用量設置、可行性缺口補助模式下的政府補貼的計算等等，將會直接影響到社會資本的收益和政府的支出。這對中介機構提出的不僅僅事關財務數據計算準確性的要求，更主要的在于行業的了解乃至整體技術、經濟和社會環境的把握，相應對中介機構提出了較高的綜合素質要求。

　　4.風險分配的有效性。風險分配方案的差別直接導致了PPP項目全生命周期成本和運營效率的差異，且適當的風險轉移有助于激勵社會資本發揮其風險管理控制方面的優勢，鑒于不同項目的外部環境千差萬別，因此中介機構應針對項目個體設計不同的風險分配方案，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，幫助實現PPP項目的風險有效分配。

　　5.PPP模式的科學性。中介機構應結合項目行業特點和地區差異、以及政府和社會資本在不同生產管理環節的比較優勢，并充分考慮不同PPP模式的優劣，尤其是風險分配不同所導致的政府支出和VFM差異，在此基礎上設計出比較符合實際的、科學的個性化PPP方案，以發揮出不同PPP模式的特點和優勢。

　　6.項目合作的全面性。PPP模式在增加公共供給、優化風險分配、提高運營效率等方面具有明顯的機制優勢，中介機構應優化項目整體實施方案，在幫助地方政府解決投融資缺口的同時，通過公平合理的競爭性程序，選擇有比較優勢的社會資本進行全生命周期合作，以全面發揮PPP模式優勢。

　　三、PPP咨詢服務績效評價結果的運用

　　績效評價最直接的價值在于完善項目實施方案。對于績效評價中反映出的相關問題，應及時反饋給項目實施機構，督促其在PPP項目中期評估或適時對項目方案進行調整，并將調整方案和結果及時公布。

　　同時，還應注重通過績效評價助推咨詢服務質量的不斷提高，通過評價結果的公開與運用,以對中介機構產生刺激作用。為此，應將評價結果充分反饋到項目前期咨詢服務中去，而不是為評價而評價、流于形式。

　　一方面對于績效評價結果優秀的實施方案應予以表彰獎勵，并通過財政部PPP中心等平臺宣傳、推廣，既能對全國各地的PPP項目實施機構產生良好的借鑒作用，又能對相關中介產生正面激勵。

　　另一方面更要加強對不合格中介機構的曝光和懲處。例如因方案設計明顯不合理而導致政府財政補貼、風險支出增加，數據采集和測算有重大錯誤等情況的，應及時將中介機構和相關情況予以公布，并督促其優化服務方案。尤其對于明顯違反法律文件規定，特別是項目方案中將保底承諾、回購安排、明股實債等項目包裝成偽PPP進行融資的，更是應對相關機構和從業人員限制進入PPP咨詢市場。

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