收費公路與PPP

發(fā)布日期：2016-01-08來源：中國建設(shè)報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/張笑戩

　　根據(jù)我國《公路法》和《收費公路管理條例》，收費公路包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路兩種類型。收費公路建設(shè)項目一般周期長、技術(shù)含量高、資金需求大。當(dāng)前，我國公路基礎(chǔ)建設(shè)仍處在集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時期,建設(shè)規(guī)模仍保持在高位發(fā)展階段，收費公路通車?yán)锍滩粩嗵嵘肪W(wǎng)不斷完善，人民群眾的出行越來越快捷便利。但隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，政府充當(dāng)管理、投資主體的建設(shè)模式也為各地政府和交通主管部門帶來了巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)和融資困難，使地方政府不堪重負(fù)。

　　根據(jù)有關(guān)資料，截至2014年底，全國收費公路里程16.26萬公里，累計建設(shè)投資總額為61449億元，債務(wù)余額為38451.4億元。2014年度，全國收費公路收支缺口為1571.1億元，相較上一年度增長910.1億元。其中，除安徽、廣東、浙江、上海4省市未虧損外，其他省份均出現(xiàn)不同程度的虧損。巨大的資金缺口和巨額的債務(wù)壓力增加了地方政府還貸風(fēng)險，2011年云南某公路投資平臺公司就曾出現(xiàn)過短期還款違約事件。全國部分地方政府債務(wù)即將達(dá)到融資底線，存在債務(wù)違約風(fēng)險爆發(fā)的可能。

　　在此背景下，2014年下半年，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部及各有關(guān)部門開始大力推動財政體制改革，規(guī)范政府投融資行為，相繼出臺了《中華人民共和國預(yù)算法(2014修正)》、《中華人民共和國政府采購法(2014修正)》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等系列政策文件。同時，堅持推動鼓勵引入社會資本，推動PPP模式在公路建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。自2015年以來，各部門出臺了20余項制度文件從PPP模式的實施細(xì)則到項目的推廣試點來進(jìn)行規(guī)范。

　　2015年4月，相關(guān)部委發(fā)布了《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建[2015]111號)，意見中提出：“在收費公路領(lǐng)域推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本參與收費公路投資、建設(shè)、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，提高收費公路服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。政府將逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，適時對價格和補貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會資本參與收費公路建設(shè)運營，提高財政支出的引導(dǎo)和帶動作用，有效釋放市場活力。5月，發(fā)改委公布了1043個政府與社會資本合作(PPP)項目，總投資約為1.97萬億元。其中，涉及交通項目176個，投資約為1.27萬億元，占總投資的64.5%。交通運輸部在2015年7月新版《收費公路管理條例》(征求意見稿)中也明確提出“要堅持鼓勵社會資本投資的原則”。

　　當(dāng)前，云南、四川、吉林、陜西等省紛紛推出高速公路PPP試點項目，積極消化存量、推動增量。但是在運作過程中筆者發(fā)現(xiàn)，一些政府部門將消化債務(wù)負(fù)擔(dān)作為推動PPP模式的出發(fā)點，背離了PPP的初衷，在項目選取、運作程序等方面都存在一些問題。

　　首先，在理念上，一些政府及交通主管部門仍抱著原有BT投資建設(shè)的老思路，沒有認(rèn)識到實施PPP項目需要政府與社會資本的合作精神，簡單地認(rèn)為引入社會資本的資金就可以了，沒有樹立合作共贏的發(fā)展理念。在項目選取和實施方案編制方面，更多從政府自身利益出發(fā)考慮。根據(jù)財建[2015]111號文件精神，政府要逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，更多地?fù)?dān)任“裁判員”，重點進(jìn)行政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理，協(xié)助社會資本做好項目的建設(shè)運營工作。因此，對于大投入、長周期的公路建設(shè)PPP項目，筆者認(rèn)為政府一定要轉(zhuǎn)變工作思路和自身角色定位，做好每個階段的責(zé)任權(quán)利定位，并在全過程中加強與社會資本的協(xié)調(diào)溝通，嚴(yán)守契約精神，才能真正將PPP項目落地，實現(xiàn)PPP多贏的最終目的。

　　其次，試點項目選取上，筆者在實踐中曾經(jīng)碰到過有些地方推出公路PPP項目時，沒有進(jìn)行科學(xué)合理的分析論證，僅通過定性分析，領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門”就選定了項目，主觀性較強。有些存量公路項目已經(jīng)建成通車，但由于前期可研數(shù)據(jù)存在偏差，實際交通量過小，經(jīng)營成本高，導(dǎo)致投資回收無望、債務(wù)利息難以負(fù)擔(dān)。政府和主管部門急于擺脫債務(wù)壓力，希望通過PPP模式讓此類項目“起死回生”，結(jié)果在項目招標(biāo)階段就“門庭冷落，無人問津”。其實，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金[2014]113號)文件中早已明確提出：“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)文件也提出，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進(jìn)行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行項目評估論證。因此，政府及主管部門一定要嚴(yán)格規(guī)范項目選取，通過科學(xué)方法進(jìn)行項目論證。對增量項目，不能簡單地奉行“拿來主義”，應(yīng)將前期工作做扎實，對相關(guān)客流量預(yù)測及財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行重新分析。對存量項目，應(yīng)對現(xiàn)有運營和財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實驗證。這樣才能真正科學(xué)地確定項目的投資預(yù)期表現(xiàn)，篩選出適合應(yīng)用PPP模式的項目，從而吸引社會資本進(jìn)入，并確保項目的順利運行。

　　最后，合作細(xì)節(jié)與契約精神方面，在我國出現(xiàn)的PPP項目失敗案例中，不少是因為合作細(xì)節(jié)未把控到位、契約精神差，造成政府或社會資本方的巨額損失。筆者親歷的一個政府回購后重新推出的高速公路PPP項目，項目的預(yù)期運營和收益都很好。前期運作為什么失敗要回購呢?原來當(dāng)時政府和社會資本方簽訂合同時未規(guī)定具體的投資到位和開工時間。結(jié)果社會資本投資遲遲不到位又沒有約束手段，最后政府出于通行需要無奈只得高價回購，造成了巨額損失。對于社會資本而言，有些和地方政府簽訂了合同后，由于領(lǐng)導(dǎo)換屆、土地增值等原因?qū)е抡綒Ъs的情況也時有發(fā)生。

　　因此，為保證收費公路PPP項目的順利實施，地方政府在項目簽約時一定要力爭做到項目條件界定清晰、全面，參照《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)文件規(guī)范文本具體落實。同時，筆者呼吁我國應(yīng)盡快進(jìn)行PPP立法，從法律層面給予政府和社會資本雙方更高的利益保障，推動PPP項目的規(guī)范運作。

　　當(dāng)下，我國各地公路PPP項目百花齊放、良莠不齊。在收費公路領(lǐng)域，除了公路建設(shè)運營以外，PPP模式還可應(yīng)用到道路養(yǎng)護、農(nóng)村公路建設(shè)和特定工程等方面，發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景看好。希望能夠通過PPP模式的規(guī)范運作并建立科學(xué)的合作框架，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會資本活力，真正推動我國公路基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)。

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