淺談城市地下綜合管廊項目PPP模式理性建設(shè)

發(fā)布日期：2016-01-07來源：中建政研編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在我國，隨著PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)上的穩(wěn)步推進，城市地下綜合管廊項目建設(shè)進入新的階段，政府和社會資本方都在摸索中前行。前期對綜合管廊項目建設(shè)采用ppp模式合理性的論證，是地下綜合管廊項目運用PPP模式關(guān)鍵。

　　自2014年以來我國在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，市政道路、環(huán)保行業(yè)、公益設(shè)施等項目建設(shè)逐漸由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)建設(shè)模式轉(zhuǎn)為PPP模式。

　　2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]61號，下文稱《指導(dǎo)意見》)，部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作。《指導(dǎo)意見》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴格管理和支持政策等四個方面提出了十項具體措施，包括編制專項規(guī)劃、完善標準規(guī)范、劃定建設(shè)區(qū)域、明確實施主體、確保質(zhì)量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等。《指導(dǎo)意見》還對地下綜合管廊建設(shè)的合理性提出具體要求。

　　PPP模式的核心思想是“

　　以社會資本為主導(dǎo)，合理的建設(shè)投資帶來合理的建設(shè)收益，實現(xiàn)項目的理性化建設(shè)，從而避免政府對項目建設(shè)出現(xiàn)武斷決策，以減輕地方政府負債，使城市基礎(chǔ)建設(shè)符合城市經(jīng)濟發(fā)展需求。”為此，地下綜合管廊建設(shè)采用PPP模式，必須在以下幾個方面考量綜合管廊項目的合理性。

　　一、組織機構(gòu)的專業(yè)性：

　　在政府發(fā)起綜合管廊項目前，成立地下綜合管廊項目管理委員會(下簡稱“管委會”)。成員應(yīng)包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財政、發(fā)改等部門負責人，管委會下設(shè)項目管理辦公室(下簡稱“PMO”)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理等工作，把涉及電力、熱力、給排水、燃氣、通信的專項規(guī)劃融合成綜合規(guī)劃。參與地下管廊的建設(shè)運營管理的監(jiān)管，負責項目運營期間的績效考核。

　　PM0組織各個入廊單位展開地下綜合管廊項目PPP模式討論會議，統(tǒng)一管廊入廊條件，設(shè)定入廊管線邊界條件，制定入廊收費機制等。

　　二、專業(yè)技術(shù)的可行性：

　　PM0依據(jù)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范要求，組織各管廊單位技術(shù)專家，針對當?shù)氐牡叵颅h(huán)境，通過反復(fù)論證，制定切實可行的設(shè)計方案，確保設(shè)計方案的可行性。以便給社會資本方成立PPP項目公司時提供參考依據(jù)，便于PPP項目公司在滿足各入廊單位項目需求的前提下，優(yōu)化設(shè)計方案，依據(jù)現(xiàn)有的資源條件，使項目設(shè)計趨向于理性。

　　三、項目投資的可靠性：

　　由于地下綜合管廊建設(shè)工程較為復(fù)雜，內(nèi)在囊括的管線種類較多，一般包括電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術(shù)、行政要求，同時，地下管廊建設(shè)工程投資額度比較大，相比單一的管線在技術(shù)方面更為復(fù)雜，對于收益的合理性、風險分擔的劃分等具體實施方式設(shè)定目前還沒有一個科學(xué)的標準框架，所以在引入社會資本實施PPP運作較為困難。因此提供可行性的設(shè)計方案能夠減輕社會資本對項目投資的疑慮和困惑，便于社會資本方對項目投資進行可行性分析。

　　四、項目收益的穩(wěn)定性：

　　從目前國內(nèi)綜合管廊項目PPP模式建設(shè)的發(fā)展狀況來看，項目收益主要體現(xiàn)在：入廊費、出售或租賃費、運營維護費以及政府支付部分可行性補貼。對于綜合管廊PPP項目而言，社會資本從入廊單位收取的入廊費及運維費等收益，具備覆蓋其投資收益的能力。

　　《國家發(fā)展改革委住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的城市地下綜合管廊，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導(dǎo)價，由省級價格主管部門會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或省人民政府授權(quán)城市人民政府，依法制定有償使用費標準或政府指導(dǎo)價”。然而現(xiàn)實過程中，由于各地政府對入廊費還未出臺相應(yīng)的政府定價及指導(dǎo)價，導(dǎo)致最難解決的是各入廊單位入廊費和運維費缺乏合理的分攤原則，導(dǎo)致各入廊單位分攤?cè)肜荣M和運維費無規(guī)則可言。采用“直埋成本法”及“空間比例法”均有失公平。從而導(dǎo)致項目收益的不穩(wěn)定性。最終由政府支付可行性補貼。

　　對社會資本而言，項目收益是穩(wěn)定的，不管是入廊單位還是政府，最終都會滿足社會資本的投資收益，從而保證項目的正常運營。但對政府而言，如何使入廊單位分攤的入廊費及運維費用趨向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊單位承擔不起，這將是政府在地下綜合管廊項目PPP模式建設(shè)所需要解決的核心問題。

　　五、項目運維的可控性;

　　綜合管廊項目運維的可控性來源于項目管理委員會對社會資本方ppp項目公司的監(jiān)管，主要通過項目績效考核體現(xiàn)出來，在一定條件下也可通過調(diào)價機制來實現(xiàn)對項目運維的可控性。另外，項目運維也可通過ppp項目公司將項目運營維護委托給項目運維專業(yè)機構(gòu)，從而保障項目運維專業(yè)化管理。

　　綜上所述，城市地下綜合管廊項目PPP模式建設(shè)前，政府和社會資本均要進行理性分析，基于項目PPP模式建設(shè)的特點，結(jié)合當?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟、社會環(huán)境，從組織架構(gòu)、人員能力、專業(yè)水平、城市規(guī)劃、投資收益、項目運維等多個角度進行理性分析。通過合理的投資得到合理的收益，為地方帶來理性的城市建設(shè)。

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