淺析PPP模式在旅游業的應用

發布日期：2016-01-04來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/應麗君

　　PPP模式是引入社會資本、減輕財政負擔、運用市場規則和社會力量優化資源配置的有效舉措。旅游業所具有的公益性與商業性的雙重性質，具備借力 PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎設施建設提供重要的資本和專業支持，有效突破旅游融資瓶頸與經營管理問題。PPP模式將成為經濟新常態下我國旅游產業戰略性結構升級的新動力。

　　一、中國式PPP模式發展階段及特征

　　PPP(Public-PrivatePartnership)即公共部門與私人企業合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業以某個項目為基礎而形成的相互合作關系的模式。

　　PPP模式上世紀90年代初在英國公共服務領域開始應用。我國關于政府和社會資本合作(PPP)模式的概念，在2014年12月2日國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中的定義是：“指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”(發改投資[2014]2724號)。

　　《指導意見》還指出：“PPP模式的適用范圍主要為政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。”

　　PPP模式具有伙伴關系、利益共享、風險共擔三大特征，在《指導意見》中，按經營收費情況，將常見運作形式分為三類，即經營性、準經營性、非經營性。PPP模式將改變公共資本單一結構的投資困局，對于國家而言是一項能產生上千萬億資本、資金紅利的重大改革。當前，我國開展政府和社會資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎設施等領域，參與投資和運營，一方面是以此解決城鎮化進程中基礎設施和公用事業對資金的巨大需求，一方面為緩解地方政府財政支出壓力和債務。

　　如果將PPP模式放大到一個歷史周期來看，在我國的發展大體上經歷了兩個時期。

　　第一個時期：傳統PPP模式時期(20世紀90年代)。第一時期的PPP項目以引入外資為主，主要集中在交通、電力、水務等行業，以BT(建設 -移交)、BOT(建設-運營-移交)等為主，即社會資本與政府簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。或者社會資本被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件或向用戶收費，在期滿后，轉交給政府。

　　第二個時期：中國式PPP模式時期(2013年至今)。2013年11月十八屆三中全會中央政府明確釋放出了推行PPP模式的政策信號。本輪經濟新常態下的中國式PPP模式，將以“產融互動”為標志，本質特征是“融資+管理”的雙管齊下。

　　據不完全統計，2014年直接涉及PPP內容的中央政府層面文件近10個。2014年8月以來，重慶、江蘇、安徽、青海等地先后發布了首批 PPP試點項目計劃，計劃投資額千億左右級，如重慶市與中鐵建、港鐵等簽訂2個合作備忘錄和8個項目，涉及高速公路、市政供水、垃圾處理、港口領域、軌道交通、市郊鐵路、土地整治開發等領域，總投資1018億元人民幣。再如福建省政府發布的《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》(閩政〔2014〕47號)，其中旅游占首批PPP試點項目投資總額的約22%，項目多與當地旅游景區、生態環境、小吃、特色文化等相結合，交通工程、旅游產業合計占比91%。

　　由此可見，新常態下的PPP應用領域進一步擴大到生態環境、健康養老、文化旅游產業等多個領域。

　　對于第二個時期，在中國經濟新常態大背景下的中國式PPP模式發展，至少需要用10-20年的時間尺度來觀察其演進發展的趨勢。筆者認為，其演變狀態可劃分為三個階段，即政府主導階段2-3年、市場主導階段3-5年和管理創新階段5-10年。在第一個階段，政府從頂層設計開始形成PPP模式的政策導向，第二個階段社會資本開始發力，第三階段則是項目管理主導平穩發展階段。

　　目前來看，中國式PPP模式，從2013年底醞釀、到2014年進行全國性布局，第一階段“政府主導階段”接近半程，預計2015年將是大量 PPP項目投入市場的試水期，至2016年逐步過渡到市場主導階段。隨著法律法規的不斷健全，權責分配、監督監管、風險控制等方面的不斷完善，PPP模式將成為新常態下未來主流的社會經濟運作模式之一。

　　二、旅游業為何青睞PPP模式

　　1.旅游業急需突破傳統的融資瓶頸。我國旅游業長期以來主要依賴于四種融資模式：一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區、景點或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點建設等方面。然而，銀行貸款對地區小項目的資信狀況不信任會導致其申請困難。三是資本經營，利用股票上市、資產重組等籌集資金。不過，中國證券市場發展的特殊環境，使旅游企業上市融資阻力重重，我國至今沒有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業，據有關部門數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設施等。外商投資具有偏景點輕基礎設施的特點，追求短期效應造成地區旅游業難以可持續發展。

　　資本規模決定一個產業發展的規模和速度。旅游業的實際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業規模擴張及全國旅游產業的可持續發展。旅游資源開發建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業能否加速發展的關鍵環節。

　　2.民間資本持幣尋找旅游投資機會。據有關資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進旅游業轉型升級的重要途徑。巨大的利益驅動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發展旅游業。旅游開發成為許多利益集團的戰略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發作為投資重點，欲在旅游業快速發展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業鋪墊道路。

　　3.旅游業自身具有運用PPP模式的先天優勢。景區開發具有公益性和商業性的雙重屬性。絕大部分景區依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區發展需要政府主導，保證所有游客享受旅游資源的權利。同時，旅游產業發展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規模效益，作為經營性的景區，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發最適合運用PPP模式，其次是基礎設施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。

　　4.PPP模式在旅游業有成功先例。在我國旅游業，PPP模式已經有相關的成功案例，如西安曲江文化產業投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。

　　2007年作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發。

　　項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發建設。

　　針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

　　與香港中國海外發展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》，投資規模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

　　與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協議金額200億元。

　　與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

　　大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。

　　大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

　　此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

　　大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對于PPP模式在旅游業運用具有一定的借鑒意義：

　　第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產品的社會效益，同時也具備了作為商品的經濟特性，屬于旅游行業典型的準經營性項目。

　　第二，大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃，其在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環境，通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

　　第三，PPP模式是一個復雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險，是PPP項目成功的基礎。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。

　　第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負責對項目的監管，社會資本與政府間進行協調，建立長效管理機制，值得借鑒。

　　三、旅游業引入PPP模式帶來哪些益處

　　對于旅游行業而言，PPP模式是新常態下發展我國旅游產業的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區項目管理概念，強調的是PPP項目對景區的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區建設和周邊基礎設施建設融資;第二是在提高景區旅游服務質量等軟件上發揮作用的階段，即項目運營管理階段。

　　旅游業尤其是景區引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平;第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資;第三，能引入競爭和監督機制實現旅游的可持續發展;第四，能有效緩解景區發展雙重性質的困擾。

　　目前全國景區中國有性質的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發展，就必須具有商業性，這種雙重性長期以來成為困擾景區發展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業主要負責，通過低成本解決景區運營費用問題，兼顧景區發展的公益性和商業性特征。

　　不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關法律有待健全。對新常態下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過不斷提高認識和學習實踐，去把握其方向和規律。

　　(作者單位：和君文化旅游產業研究中心)

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