PPP定位臺(1-10)

發布日期：2015-12-25來源：上海東方環發律師事務所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/易斌律師

　　PPP定位臺(一)

　　【風起PPP】國務院2014年9月21日出臺國發【2014】(43)號文。改革了地方政府的舉債模式，廢除了地方政府融資性平臺公司為地方政府舉借新債的功能。立下了地方政府舉債的新規矩——發行政府債券或采取政府與社會資本合作方式。其中，政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)是一種全新的運作模式。在推進過程中，眾說紛紜。何緣PPP生亂相?敬請關注【亂起紅墻】。

　　PPP定位臺(二)

　　【亂起紅墻】國務院各部委為了落實43號文的精神，也分別或聯合出臺了一系列政策。縱觀國務院、財政部、發改委、人民銀行、銀監會等當時發布的有關PPP文件，很容易發現，各主體出臺的文件彼此存在沖突;不同層級的文件亦存在沖突;與現有的法律之間也存在沖突。有的沖突非常激烈，難以調和。其直接結果就是地方政府無所適從。如何打破這一僵局?筆者認為:解鈴還須系鈴人。我們不妨看看PPP發動者國務院，其所發布的國發【2014】43號文中的法律障礙。敬請關注【改革V違法】。

　　PPP定位臺(三)

　　【改革V違法】國發【2014】(43)號文全文僅有一處提到政府和社會資本合作模式。在概括性地點題之后，筆鋒一轉提出:“投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的的公司建設和運營合作項目。”“政府對投資者或特別目的的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。”這一政策的出臺，直接擊穿《公司法》底線。公司制度的基礎是共同投資，共擔風險，共享利潤。而政府和社會資本合作成立的特別目的的公司違背公司法基本原理，實踐中如何操作?敬請關注【改革與守法】

　　PPP定位臺(四)

　　【改革與守法】國發43文2014年9月21日出臺。時隔2日，財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。將PPP項目的宏觀管理、樹立全國示范項目、為地方提供業務指導、與社會資本對接納入財政部工作范疇。同時要求各級財政部門履行PPP項目采購、篩選、選擇合作伙伴、制定合同文本、確定財政補貼、項目歸口管理、協調各部門工作等職能。最后，提出成立專門機構，推進PPP各項工作。由于財政部緊隨國務院發文，且首次對PPP做了較為系統的闡述，自然形成了專業優勢地位。只是對國務院的訴求，一字不提。發改委會如何解讀?敬請關注【發改委之聲】

　　PPP定位臺(五)

　　【發改委之聲】如果說財政部發文跟的太緊，對國務院的創舉反應不急。那么發改委的文件，就能夠比較準確地解讀國務院的意圖。地方政府在學習、理解、落實國務院和財政部的文件過程中，都無法體會國務院的真實意圖。是國務院發出的重大改革信號，還是國務院之法律顧問對文件把關出現紕漏?各地都焦急地等待著發改委的具體指導。然則，發改委選擇了沉默。財政部反應過來之后，嘎然而止，也不敢貿然出臺新的跟進政策。PPP進入真空期，如何破局?敬請關注【圍魏救趙】。

　　PPP定位臺(六)

　　【圍魏救趙】國務院43號文發出，很快發現諸事項中，唯有PPP項目沒有跟進到位。回過神來意識到，該文對政府在PPP中的定位缺乏操作基礎。在各方沉默近二個月之時，國務院在國發【2014】(60)號文中再次提及PPP。在該文中，國務院也刻意回避43號文中提及的創舉，只是對PPP做了技術性描述。涉及 PPP項目適用范圍、采用標準合同文本、風險防范、退出機制等四個方面。值得法律人欣慰的是，在風險防范中特別提到了法律風險防范。從此文可以領會，因 PPP而動搖《公司法》基礎，尚待時日。國務院有所松口，各部委有何響應?敬請關注【忙中出錯】。

　　PPP定位臺(七)

　　【忙中出錯】國務院2014年11月16日發布國發【2014】(60)號文。財政部同月29日出臺財金【2014】113號文《關于印發政府和社會資本合作模式指南(試行)的通知》，同月30日出臺財金【2014】112號文《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》。職業敏感發現:財政部11 月29號發出的文號為財金【2014】113號;11月30日發出的文號為財金【2014】112號。在此點出財政部的錯誤，只是要說明，在PPP推進過程中，國務院會錯、財政部也會錯。發改委如何?敬請關注【姍姍來遲】。

　　PPP定位臺(八)

　　【姍姍來遲】發改委于2014年12月2日出臺《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。這是發改委發出的第一份關于PPP的文件。全文對國務院43號文只字不提，僅提及落實國務院60號文要求。明確了PPP的實施主體為地方政府所屬的部門、事業單位、行業運行公司或其他相關機構。混同PPP 與BOT、BOOT、BOO等現有運作模式的概念。附件中給出了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。發改委的指導意見妥否?敬請關注【雙龍戲珠】

　　PPP定位臺(九)

　　【雙龍戲珠】通常對政府項目掌握生殺大權的發改委出文，就意味著項目進入了可操作層面。可就在各地落實發改委PPP要求，著手實施之際，財政部又出臺了《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》并附有《PPP項目合同指南》。此文晚于發改委的合同指南不足30天。地方政府突然意識到，發改委下發了 PPP指導意見與PPP通用合同指南。財政部也下發了PPP模式指南與PPP合同指南。相互比較不難發現，都為PPP指南，但指針確實不是一個朝向。差異究竟何在?敬請關注【發改委之PPP】。

　　PPP定位臺(十)

　　【發改委之PPP】坦率地說，發改委準確地知道PPP為何物，也了解當下政府投資項目的現狀。發改委知道按照國務院的要求將PPP落實到位，需要多少精通 PPP的人才、需要多大的工作量、需要動多少人的奶酪。故發改委選擇了較為穩妥的路徑，沿襲過去政府作為市場主體的操作模式，在地方政府尚不能完全把握 PPP究竟是何物的情況下，將PPP通解為政府與社會資本各種合作模式的總稱。如此一來，各級政府發改委官員自然成了PPP項目的專家，社會資本與政府各部委之間也輕車熟路、相安無事。實現了PPP軟著陸。但是總感覺與國務院43號文走味，缺少改革元素。財政部作何解?敬請關注【財政部之PPP】。

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