PPP模式與BT模式本質區別

發布日期：2015-12-23來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在國家相關部委的推動下，政府和社會資本合作(PPP)項目已經成為本年度最熱的詞匯之一，各地對PPP的應用項目也相繼落地。

　　在采訪中了解到，盡管PPP模式呈現出燎原之火態勢，但當下一些地方仍然存在著錯誤的理念，誤以為BT(建設-移交)就是PPP，有個別地方甚至傾向于把所有建設項目都打著PPP的“旗號”，不管什么項目都往PPP模式上“硬拉湊數”。

　　“不是所有的建設項目都需要套用PPP模式，有些項目根本與PPP不沾邊，生拉硬拽去湊數難免會出現‘偽PPP項目’，導致一些建設項目落實起來有困難。”中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示，在PPP框架下應該摒棄BT模式，今年年中財政部再次強調將BT隔絕在PPP模式外有一定的政策導向作用。

　　BT模式在PPP推出之前曾被叫停

　　在PPP模式被推廣后，人們一直對其真正的概念和內涵認識不清。尤其是，有些地方政府和個別專家學者在主觀上還認為BT模式也是PPP模式的一個組成部分。

　　“BT項目融資模式早在2012年就曾經被叫停過，那時國家還沒有推出PPP模式。”北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦表示，BT不僅是現在不屬于PPP范疇，其過去作為融資方式也曾經被國家叫停過。

　　2012年12月底，財政部、國家發展改革委、銀監會和人民銀行等四部委下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(以下簡稱“463號文”)，直指地方政府與融資平臺違規融資，主要出發點是“提示風險，制止地方政府的違法違規融資行為，特別是攤派集資等”。463號文的第二條規定，“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購(BT)的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。”

　　“當時之所以叫停BT這種項目融資模式，是因為其給地方政府帶來了很大的債務隱患。”財政部財科所研究員、中國公私合作研究專業委員會秘書長孫潔博士在接受中國經濟導報記者采訪時指出，在政府財政緊張的情形下，BT拉動了城市的基礎建設，但其帶來的負作用也是極大的。BT項目融資模式僅僅是強調建設環節，這助長了一些地方政府不顧現實的盲目亂投資，直接弊端是形成了大量的政府債務。

　　“在BT模式下，工程承包商依靠BT項目進行抵押獲得銀行貸款，建成后根據項目造價以及建設中的合理利潤來算一個造價，把項目移交出去。BT項目不是當期的債務，而是項目建好移交3年后的債務，這些債務往往需要下一屆地方政府來承擔。”孫潔表示，因為BT沒有后期的運營環節，建設后移交的工程質量無法得到保障，容易滋生豆腐渣工程，這是當時的463號文叫停BT模式的主要原因。

　　BT與PPP有著本質的區別

　　“BT不是PPP的表現形式，其與PPP有著本質區別”。孫潔言之鑿鑿地說，BT是一個短期的融資模式，僅強調建設環節;而PPP強調的是項目建成后的管理，社會資本方通過提高管理效率和質量來獲得相應的投資回報，體現的是利益共享和風險共擔的政府和社會資本合作的模式。PPP一個突出的特點就是長期性，其期限多在20年~30年之間。

　　據了解，BT模式是政府利用社會資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式，特指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給政府或業主，政府或業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。梁艦對中國經濟導報記者介紹說，BT與PPP的區別很多。BT除了缺少經營環節包括投資主體、金融體系的設計外，在整個交易結構以及投資主體方面都與PPP有著很大的不同。BT的投資主體是建設施工企業;而PPP模式中的建設只是其中的一個環節，還包括運營環節。兩者的主體不同，資金來源、回款機制和退出機制也都不同。BT是政府全額回購，而PPP則是可以變成特許運營等，可以說BT和PPP的產品性質也是不同的。

　　在梁艦看來，從項目屬性方面看，BT以建設工程為主，PPP項目種類或者范圍比較豐富，不再是單純的建設項目。BT與PPP的區別歸納起來主要體現在以下五個方面：一、運營期限不同，BT期限是三五年，PPP期限可能是20年、30年。二、運營方式完全不同，對工程質量的要求也不同。BT一般是施工單位建成移交完之后，基本不再負責。PPP則需對全過程負責，必須加強質量管理。三、BT以政府發包為主，PPP是發揮資本的杠桿作用，可以一定程度上擴大資本的作用，擴大項目規模。四、PPP促進政府轉變職能方式。從中央政府來講，繼續擴大投資，保持經濟增長。從地方政府來講，倒逼政府職能改革。五、從實施方式來講，BT是建設-移交(BT資金來源80%以上都是施工單位墊資)，沒有運營和維護。PPP的資金是多種來源，另外有很長的運營期和維護期。

　　目前的體制機制導致BT依然有生存空間

　　李開孟表示，要認清BT和PPP的關系，首先得弄清楚BOT和PPP是什么關系。PPP強調的是政府部門和社會資本之間合作的伙伴關系的建立，指的是雙方之間建立起一種利益共享、風險共擔的長期的可持續性的合作伙伴關系。而這種理念到底以什么方式來實現呢?可以通過不同的方式來實現，既可以通過特許經營的方式實現，也可以通過政府采購購買服務的方式實現，還可以以股權的形式來實現。

　　BOT則體現的是項目建設、運營、移交的具體過程，其強調的是項目能否建成、能夠有效運營以及能否正常移交。“而這些具體的活動背后，是否真正考慮了各方權利義務關系以及可持續發展?顯然，從BOT的概念中并沒有體現出來。”李開孟分析說。

　　在李開孟看來，一個項目建成后20年能否還本付息、其風險共擔機制是怎樣的等，這些對項目的參與各方來講都沒有動力去關心和了解。之所以如此，是因為一些地方政府只關注本屆的政績，只關注項目在本屆任期內能否建成，建成了就會拉動當地的GDP。而恰恰是目前的體制機制以及考核評價體系，決定了從地方政府到項目承包商以及參與主體等，大家關注的都只是BOT的理念，并沒有真正深諳到PPP的理念。

　　“如果BOT沒有考慮到長期可持續的伙伴關系，它就不是真正的PPP。”李開孟對中國經濟導報記者強調說，盡管BOT走了建設-運營-移交等一系列程序，但它如果遺留下亂攤子，把矛盾移交給了后任者，沒有徹底體現出PPP的面向未來的可持續伙伴關系，它就不是真正的PPP。

　　李開孟表示，BT作為BOT的一種演變形式，其強調的是一種短期行為，只關注建設的過程，顯然就不是PPP。此前，在我國處于經濟轉軌時期，BT曾經得到各地方的追捧，個別地方政府出現了急功近利和“大干快上”的投資建設局面。在這種考核機制和體制下，一些地方政府仍然樂于搞BT，因為政績上來了，而不情愿去實施真正的PPP。

　　再度重申“BT不屬于PPP”是非常必要的

　　當前，在PPP的熱潮中，也出現了一些不和諧的音符。有業內專家分析指出，PPP不是“筐”，不能把所有的建設項目都往PPP里裝，這種把任何項目都往PPP里裝的做法本身導向就是錯誤的。而且，把各類項目都包裝成PPP的激進行為，也會造成投資效率下降等一系列問題。

　　在李開孟看來，政府部門應該積極引導PPP的方向，此前的財政部57號文再次重申和強調“BT不屬于PPP”是非常有必要的。因為PPP模式是當前我國改革的需要，是發展的需要，也是深化投融資改革的需要。今年6月25日，財政部對外發布了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)，要求加快推進政府和社會資本合作項目示范工作，盡早形成一批可復制、可推廣的實施范例，助推更多項目落地實施。57號文的一大亮點是，規定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年，對采用建設-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。

　　57號文規定了PPP項目合作期限原則上不低于10年，將杜絕原有的BT模式，就是因為BT模式忽視了項目的全生命周期，屬于“假PPP項目”。梁艦也表示，中建政研在為一些地方政府做咨詢服務的過程中發現，有些地方政府幾乎所有項目都想做成PPP，這些項目的推出也幾乎沒有嚴格的標準，事實上其中很多項目并不適合PPP模式。“分析起來，為了往PPP模式上靠，一些幾千萬元的小項目，能夠在兩三年完成的也都人為地將期限拉長為十幾二十年，這不是真正的PPP。”梁艦分析認為，這種現象會導致一些“偽PPP項目”的出現，這個突出問題不容忽視。從地方政府層面來講，應該在項目的發起環節就進行嚴格的項目識別與篩選，才能確保PPP項目的順利實施。

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