PPP有哪些“氣質”？

發布日期：2015-12-09來源：中國投資咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

 

　　文/石國秋

　　1PPP模式在國家政策引導下快速發展

　　2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，至此，國家各部委密集發布政策，對PPP模式的應用加以引導。

　　其中財政部、國務院、發改委自去年9月開始，均在一年的時間內發布了十項以上的或直接或間接有助于推動PPP模式的政策法規。發改委網站于今年5月公開發布PPP推介項目庫，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。此次發布涉及29個省市自治區PPP項目共1043個，投資總計1.97萬億元。財政部于今年9月確定北京市興延高速公路項目等206個項目作為第二批政府和社會資本合作示范項目，總投資金額6589億元。

　　經過一年的政策引導，PPP模式在政府投資與公共事業上扮演著日益重要的角色;同時，政府在推廣PPP投融資領域的廣度和深度也在逐步增強。

　　2我國PPP模式擁有哪些“獨特氣質”?

　　1、PPP模式助推政策越來越具體化、專業化

　　今年11月17日，發改委聯合國家能源局、工業和信息化部、住房和城鄉建設部等4部委聯合下發《電動汽車充電基礎設施發展指南(2015-2020年)》。《發展指南》指出進一步大力推進充電基礎設施建設，是當前加快電動汽車推廣應用的緊迫任務，也是推進能源消費革命的一項重要戰略舉措。要探索可持續商業模式，積極引入社會資本，有效整合各類公共資源，通過PPP等模式培育市場主體，引入社會資本建設運營公共服務領域充電基礎設施、城市公共充電網絡及智能服務平臺。加快形成私人用戶居住地與單位內部停車場充電基礎設施建設運營的市場機制。構建統一開放、競爭有序的充電服務市場。

　　由此看來，國家各部委對助推PPP模式已經從解決地方性債務的初衷發展成為平衡地方財政以及推動基礎建設的主力軍。發改委與財政部的網站均設專欄公開發布PPP推介項目，足以表明中央以及地方為推廣PPP模式不留余力。

　　從單部委下發的實施意見到多部委聯合發布的更為具體詳細的發展指南，PPP政策內容越來越具體化、專業化。聯系到國家十三五規劃中對多個行業的政府和社會資本合作的建議，我國PPP模式雖然起步與發達國家相比較晚，但在專業部門的指導與協作下將會發展的日益成熟。

　　2、PPP政策鼓勵多種形態的投融資模式共同發展

　　在國家政策的推廣下，我國PPP的運作模式有多種，并且在不斷創新中，現將主要的幾種運作模式歸納如下：

　　商業銀行參與PPP項目的投資方式則主要分為投貸模式、貸款業務、理財通道、資產證券化、股權融資、融資租賃等，具體特點如下：

　　3、PPP政策涵蓋的應用領域呈逐步擴大趨勢

　　從財政部、發改委兩部委的政策不難看出，PPP模式的涉及領域逐漸變寬。由最開始的水污染防治領域、到收費公路領域、鐵路運輸領域、地下綜合管廊、城市停車場建設、養老產業專項債券、城市軌道交通規劃建設以及最新的充電基礎設施發展，政府推廣PPP投融資領域的廣度和深度都在逐步增進。政府正在全方位加深社會資本在公共基礎設施建設中的參與度。

　　4、PPP政策自中央向地方推進的特征

　　今年8月，財政部在內蒙古召開政府和社會資本合作(PPP)示范項目督導會議，號召各地地方政府在當前經濟下行壓力較大的形勢下，大力推動PPP示范項目建設，帶動更多項目落地實施，在能夠增加公共服務供給、改善民生的同時，培育經濟增長新動力，實現“穩增長、惠民生”的雙重目標。由此可看出，我國現階段的 PPP項目，主要由財政部牽引指導，地方政府財政金融職能部門負責具體論證與實施。財政部第二批發布的政府和社會資本合作模式示范項目囊括了30個省市參與的206個項目，與之前包括15個省市30個項目的第一批示范項目相比，不僅在項目數量上成倍數的增加，參與省市的范圍更是擴大了一倍。

　　3未來PPP模式的機遇何在?

　　PPP如今正在地方政府的推動下火熱地發展著，那么對于未來，PPP模式又將面臨哪些機遇呢?

　　1、PPP模式的發展與國家政策方針相符合

　　“十三五”規劃明確指出，保持經濟增長是我國當前首要目標和任務。地下綜合管廊、海綿城市等基建項目是保增長的重要舉措，這些工作必將在這期間將迎來發展高峰。PPP模式作為吸引社會資本的有效途徑，能很大程度地解決這些基建項目的資金問題，勢必得到廣泛推廣與應用。

　　針對各領域的改革，“十三五”規劃這樣說：

　　關于公共服務，建議提出，創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。

　　關于投融資體制改革部分，建議提出，發揮財政資金撬動功能，創新融資方式，帶動更多社會資本參與投資;創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。

　　關于金融體制改革，建議提出，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機構體系，擴大民間資本進入銀行業，發展普惠金融，著力加強對中小微企業、農村特別是貧困地區的金融服務。

　　關于拓展發展新空間，建議提出，加快開放電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等自然壟斷行業的競爭性業務。

　　關于健康中國和養老方面，建議提出，鼓勵社會力量興辦健康服務業，推進非營利民營醫院和公立醫院同等待遇。全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。

　　“十三五”規劃針對不同領域的改革，都大力支持實施PPP模式。這給PPP項目投融資市場中的投資者們傳遞了積極的信號。

　　2、PPP項目的投融資模式設計日益成熟

　　由于PPP項目的快速增加，對于PPP投融資模式設計的經驗也會快速累積起來，因此針對具體項目中可能出現的問題將會得到更好的解決，同時也有助于我國PPP模式設計的日趨完善和成熟。

　　3、PPP模式有望推進我國經濟轉型升級

　　在當前經濟下行壓力較大的形勢下，十三五規劃指出PPP模式的意義已遠遠超出了投融資功能范疇，進一步擴展為推動生產力的提高、促進經濟結構的調整;以點及面，PPP模式將有望成為我國經濟轉型升級的新觸媒。

　　3未來PPP模式的挑戰何在?

　　1、行業和項目選擇需慎重

　　社會資本的介入可為PPP項目提供技術、金融、管理和技能等方面的資源，同時激發創新，提高效率，因此吸引高質量的投資方是項目成功實施的關鍵;但由于公共基礎設施項目的利潤率整體不高，這就需要政府優先選擇那些較有吸引力的優先行業和項目來吸引高質量的社會資本。

　　2、金融機構參與投資存在一定顧慮

　　PPP模式雖有望取代地方融資平臺，但與之前的地方融資平臺擁有隱性政府相比，由于PPP項目的經營期長，利潤率不高等特點，項目公司債權具有期限較長、利率偏低的特點，這使得部分信托資金對于投資PPP項目一直存在顧慮。

　　3、合同義務履行的透明度和可靠性較低

　　由于我國PPP項目尚處于起步階段，還未摸索發展中，更需要在PPP項目中提高合同的透明度和可靠性。政府允許社會資本參與管理的重要性不僅體現在簽訂 PPP項目合同初期，也影響著項目整個生命周期的可持續性。為建立政府與社會資本之間的信任，在項目實施階段堅持履行合同所制定的價格水平、支付方式等義務至關重要。

　　4、項目融資和運營實施難度大

　　由于我國金融市場的流動性偏向于大公司及大城市。面對快速發展的新合同結構(如短期運營和維護合同、部分擔保、定時包銷協議等)，商業銀行信貸融資方面有時較為困難。但是，有經驗的PPP咨詢顧問能夠意識到金融市場的特征對銀行市場進行正確解讀，為特定類型的基礎設施項目確定最優融資方案，并根據項目情況完善合同協議，從而確保其符合銀行融資的要求，才可確保PPP項目中社會資本的資金充足和項目運營的完整性。

　　5、社會資本對PPP項目的參與度與積極性較低

　　公共服務一般需要同時滿足價格足夠低廉和質量足夠可靠兩個要求，這常常會壓低其利潤，因而較難吸引社會資本。但在PPP項目中，需要改變這一狀況。社會資本需要改變是財務投資被動的地位，在項目開發和經營的管理環節中承擔關鍵角色。這才能進一步激發社會資本的開發潛力，達到節約成本，提高社會資源利用率的目的。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發