世界銀行對PPP模式的四大分類

發(fā)布日期：2015-11-23來源： 中國證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 PPP的分類在不同國家、地區(qū)和國際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場準(zhǔn)入和融資模式進(jìn)行分類。市場準(zhǔn)入主要確定PPP項(xiàng)目的識別，而融資模式則幫助項(xiàng)目選擇最有利于雙方利益實(shí)現(xiàn)的方式。這里值得注意的是，很多觀點(diǎn)把PPP認(rèn)為是一種融資模式，特別是來自私營機(jī)構(gòu)的融資作為重要的識別特征，這是對PPP的一種誤解。PPP 的融資模式，是指基于項(xiàng)目可持續(xù)性、風(fēng)險分布、伙伴關(guān)系利益最大化等方面的考慮而對資本投入和運(yùn)營方式的選擇，并不等同于來源于私營機(jī)構(gòu)的融資。換言之，是否存在私營機(jī)構(gòu)的融資，并不是判斷PPP的標(biāo)準(zhǔn)。對于不同的PPP項(xiàng)目，風(fēng)險分布和責(zé)任分配大相徑庭，PPP也因此在發(fā)展中形成了不同的融資模型，以適應(yīng)不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的需求。

　　 PPP項(xiàng)目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個：一是向直接使用者提供的服務(wù)數(shù)量，二是使用者為此繳納的稅費(fèi)和代價。這對于判斷是否應(yīng)用 “使用者付費(fèi)”的制度安排十分關(guān)鍵，因?yàn)?ldquo;使用者付費(fèi)”模式，必須基于項(xiàng)目回報方面的自我可持續(xù)性(self-sustaining)。換言之，在一個 PPP項(xiàng)目中，如果使用者都能承擔(dān)與此服務(wù)相關(guān)的成本，那么項(xiàng)目就具有自我可持續(xù)性。反之，項(xiàng)目不具有自我可持續(xù)性時，就需要政府與私人資本進(jìn)行合作融資 (jointly financed)。

　　 基于以上理解，世界銀行對PPP進(jìn)行了如下四大分類。

　　 管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個私人組織機(jī)構(gòu)獲得在一定期限內(nèi)對一個國有企業(yè)的管理權(quán)，同時國家仍擁有投資決策權(quán)。具體有兩種形式：(1)管理合同。指政府支付給私人運(yùn)營方費(fèi)用，用于管理特定公共設(shè)施，此模式的運(yùn)營風(fēng)險在政府一方;(2)租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運(yùn)營方。此模式下運(yùn)營風(fēng)險在私人運(yùn)營機(jī)構(gòu)一方。

　　 特許經(jīng)營合同(Concession)：世行將特許經(jīng)營定義為以私人資本支出為主的管理與運(yùn)營合同，指一家私營機(jī)構(gòu)從國有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營管理權(quán)。該模式主要針對已存在或部分存在的設(shè)施。具體模式包括：修復(fù)—運(yùn)營—移交(ROT)、修復(fù)—租賃—移交(RLT)、建設(shè)—修復(fù)—運(yùn)營—移交 (BROT)。

　　 未開發(fā)項(xiàng)目(Greenfield project)：一家私營機(jī)構(gòu)或公私合營機(jī)構(gòu)，在特定合同期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營一個新的設(shè)施。該設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設(shè)—租賃—移交(BLT)、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—所有—運(yùn)營(BOO)、市場化、租用等5類。

　　 資產(chǎn)剝離(Divestiture)：私營機(jī)構(gòu)通過參與資產(chǎn)拍賣、公開發(fā)行或規(guī)模私有化項(xiàng)目等方式，獲得國有機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。具體模式包括：(1) 全部資產(chǎn)剝離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)(運(yùn)營機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等);(2)部分資產(chǎn)剝離：政府將該項(xiàng)資產(chǎn)所屬在國有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)(運(yùn)營機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等)。購買此項(xiàng)資產(chǎn)的私營機(jī)構(gòu)不一定擁有資產(chǎn)的管理權(quán)。

　　 從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營機(jī)構(gòu)參與的一種合作機(jī)制，合作的具體模式取決于項(xiàng)目的條件、風(fēng)險和目標(biāo);其次，特許經(jīng)營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費(fèi)”且已存在的項(xiàng)目。

　　 世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎(chǔ)上決定了PPP的識別、法律基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設(shè)計。PPP的核心屬性主要包括：(1)是政府部門與私營機(jī)構(gòu)的長期合同，基于此合同，由私營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供某項(xiàng)公共服務(wù);(2)私營機(jī)構(gòu)能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費(fèi)或政府預(yù)算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據(jù)合同，有關(guān)服務(wù)獲得和需求方面的風(fēng)險，從政府部門轉(zhuǎn)移至私營部門; (3)私營部門必須投資建立相關(guān)公司以進(jìn)行資本運(yùn)營;(4)根據(jù)情況，除了預(yù)算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務(wù)或資本融資;并有可能提供多種形式的擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)與私營部門有效的風(fēng)險共擔(dān);(5)合同結(jié)束時，相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權(quán)至政府部門一方。

　　 共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發(fā)展長期伴隨著對其內(nèi)涵、功能、分類的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會服務(wù)提供方面的明顯優(yōu)勢，在近20年中得到了全世界范圍內(nèi)的廣泛接受，從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家，越來越多的國家引入了PPP機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計，世界銀行相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項(xiàng)目(PPI)在過去20年間得到了快速發(fā)展，超過134個發(fā)展中國家采用PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)提供，約占相關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的 15%-20%。

　　 2007-2011財年期間，PPP投資額每年新增790億美元，并從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)展至衛(wèi)生和教育領(lǐng)域。2013年，世界銀行支持發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施PPI項(xiàng)目數(shù)量為291個、投資金額1503億美元(比上年下降24.1%)，其中807億美元為新增投資，696億美元為擴(kuò)展投資。在投資結(jié)構(gòu)方面，電信和能源類投資最高，分別為573億美元和564億美元(各占比38%左右)，其次是交通(332億美元、22%)和水處理(34億美元、2%)。 2013年，PPI投資額最高的6個國家是巴西(338億美元)、土耳其(168億美元)、印度(135億美元)、墨西哥(95.5億美元)、俄羅斯 (79.7億美元)和中國(70.7億美元)，這6個國家的PPI投資額共計887億美元，占當(dāng)年發(fā)展中國家PPI總承諾投資額的59%。2012年，東亞和太平洋地區(qū)的私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施金額，相比2011年增長高達(dá)19%，超過同期發(fā)展中國家的私人資本參與增長情況(1814億美元，比上年增長 4%)。投資承諾達(dá)171億美元，其中102億美元是新項(xiàng)目，69億美元是對已有項(xiàng)目的新增投資，占當(dāng)年全球此類投資額的9%。從歷史數(shù)據(jù)看，自2002 年以來，亞太地區(qū)的PPI年均增速僅為1.5%，遠(yuǎn)不及該地區(qū)GDP增速(8.3%)。

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