PPP模式下的政商關系分析(上)

發布日期：2015-09-10來源：中華工商時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/羅天 孫志杰

　　2014年11月，國務 院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出“推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”。各地政府相繼推出了一批PPP示范項 目，通過進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。PPP模式盡管不是新鮮事物，不論是國外可借鑒的經驗還是國內操作實踐都十分 豐富，但當前在政府力推下依然出現了“政府一頭熱，民間資本冷”的局面，落地項目不多。黨的十八大以來，中國經濟發展正處在“舊常態”向“新常態”轉變的 過渡階段，特別是中央關于“四個全面”部署，使得政府與市場的關系、政府職能轉變、政商關系都顯現出新的趨勢與特征。在此背景下，本文聚焦PPP這一參與 方眾多、利益與風險結構復雜的投融資模式中政商關系的特殊性，基于對南昌市部分政府職能部門、項目實施單位及金融機構的調研，分析了目前PPP推廣和運營 中在政商關系方面存在的突出問題及其影響因素，最后就構建合伙型新型政商關系提出幾點對策建議。

　　一、PPP模式中政商關系的特點

　　PPP模式適用于公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，涉及政府方(包括財政部門和交通、住建、環保、能源等行業主管部門等)和社會資本方(作為項目合作伙伴)。PPP項目涉及的政商關系與通常競爭性領域政商關系既有相似性，又有特殊性。

　　一方面，政府部門負責PPP項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動，在法律規范不到位的情況下所擁有的選擇權會招致項目招投標與實施中的官 商交易，而缺乏制度規范同樣會使得政府官員擔心觸犯黨紀法律，無推動PPP項目的動力。另一方面，PPP模式適用于有較穩定現金流的公用事業項目，運作周 期一般長達 10年以上，不僅面臨商業風險更會出現政策風險，這些都決定了PPP項目的政商關系具有以下特點：

　　(一)緊密合作型關系。合作伙伴關系是 PPP模式中政商關系的最大特征。相對于政府資金全額投資或社會資本全額投資的項目，PPP項目能夠結合政府和社會資本各自的優點，一方面政府部門特別是 行業主管部門對市政工程和公用事業需求更了解，能夠遴選和發起潛在項目;另一方面社會資本方作為合作伙伴，在專業技術、項目管理和融資投資上具有優勢，能 夠更好滿足公共產品需求。合作的前提是雙方目標一致，通過公共項目建設運營為社會提供公共物品，滿足公共需求。由于本身相對復雜、持續期長、風險因素多， 項目的成功也需要政府方和社會資本方構建緊密合作型關系，在項目進行中通過互信談判協調利益化解風險。

　　(二)持續期較長。與一般的商業合作不同，由于PPP項目大多建設運營周期長，在項目運作期間政府和商人之間的協商、談判、調整等都屬于長期關系，這就要求項目各方建立一種全過程、全周期的伙伴式關系。

　　(三) 政府深度參與。政府在PPP模式推廣中，扮演著監督者和合作者的角色，承擔著發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責。黨的十八屆三中全會《關 于全面深化改革的決定》提出，處理好政府和市場的關系，就是要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。PPP項目離不開政府全程的深度參 與，這種“深度”不是對微觀項目的直接干預，而是要求政府宏觀上間接引導做好溝通協調，確保社會資本方的商業利益得到維護，同時確保公眾利益的最大化。

　　(四) 監管與被監管關系。項目招投標階段，政府可以在眾多投標者中優中選優。一旦進入實施階段，雙方關系變成一對一的關系，既有合作又伴隨著監管，政府一方通常 作為監管者對項目質量及運營考核進行評價，對商業機構項目運營中追求利潤最大化的同時是否損害公共利益進行監管，防止監管缺位。

　　二、PPP項目中政商關系存在的主要問題

　　(一) 政府不斷放寬社會資本定義，給潛在投資者帶來困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在學術界被翻譯為公私伙伴關系，一般 第二個P特指民營部門。【賈康、孫潔：公私伙伴關系PPP的概念、起源、特征與功能，《財政研究》2009年第10期。】政府在推廣PPP模式中，將 PPP譯為政府和社會資本合作，對第二個P(社會資本)的界定，財政部2014年底發布的《PPP模式操作指南》中明確，“社會資本”是指已建立現代企業 制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。這意味著，非本級政府控制的央企和其他地方的國有企業也被歸為社會資本。今 年5月22日國務院辦公廳轉發財政部、發改委、央行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦42號文)規定，對已經建立現代企 業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，本級政府下屬 的融資平臺公司也可以作為社會資本方參與PPP項目。這樣，所有非財政預算資金投入均可作為社會資本。這種寬泛的社會資本定義盡管名義上保證了各類投資主 體的公平進入地位，但事實上在基礎設施和公共服務領域，一些國有資本利用天然的與政府及國有金融機構間的關系爭取收益性PPP項目，從而擠出民間資本，帶 來了新一輪的“所有制歧視”。

　　(二)法律制度不完善，導致地方政府官員觀望不前。目前的PPP模式熱潮一定程度上是政府在地方債置換、基礎設施建設存在資金缺口的情況下不斷 推動的，《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《國家發展和改革委關 于開展政府和社會資本合作的指導意見》《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》《PPP項目合 同指南》等規范性文件陸續出臺，為PPP項目落地提供了初步的制度保障。但這些政策文件偏引導性、指引性，法律效力較弱。與此同時，由于規定過于原則，操 作性不強，也導致了政府官員缺乏推廣PPP模式動力。如目前政府購買公共服務正處于試點階段，缺乏經驗數據，對于定價高低沒有參照，一旦定價過高或運營后 利用預算資金補貼項目會有向社會資本方輸送利益之嫌。

　　在調研中我們了解到，政府目前推出的一些PPP示范項目屬于非經營性，缺乏固定收益，很難吸引到資方的投資。或者有非常少量的收入，但是收益并 不足以彌補前期的投入，只能靠政府撥款來維持社會資本的利益。對于PPP模式，政府撥款給社會資本所帶來收益的政策不明朗，此類項目大部分是屬于建設類項 目，目前有意向投資此類項目的社會資本大部分希望可以與業主單位達成建筑工程的合作，但是由于目前政府采購的流程并不是很清晰，因而出現了政府不敢保證、 民營企業不敢進入的局面，基本吸引不到社會資本的投入。

　　(三)政策風險高，使得企業擔心項目全周期內利益可能受損。作為政府發包的工程，盡管設計規劃時可能投資回報有保證，但隨著項目推進，會面臨政 府換屆、政策變化、行政命令干預項目運營等政策風險，企業會擔心政府優先考慮公眾利益而損害投資者的商業利益。PPP項目的政策性特征決定了在所有風險因 素中，政府信用風險高居榜首，在項目后期不履行或者拒絕履行合同約定的責任和義務，從而給項目帶來直接或者間接傷害。例如，政府該給補貼不給，價格限制隨 意更改等等。除此之外，推廣PPP模式涉及政府部門眾多，政出多門、缺乏協調也是造成PPP模式高風險的重要因素。特別是缺乏專門的專業型管理監督機構來 履行項目采購、評估、第三方監管、招投標管理、爭議協調等監管職責，使得有意向的社會資本在與政府部門交往中溝通不暢。當前，不論是中央政府還是地方政府 推廣PPP模式非常積極，但一些地方同時也存在著“甩包袱”“變相融資”的傾向，表現在不愿拿出現金流預期明朗的好項目，與社會資本的合作缺乏誠意。

　　(四)項目地位不對稱，難以實現政商平等伙伴關系。理論上，在PPP項目中不論是政府還是社會資本均是以平等民事主體身份參與項目，地位平等也 是構建互信伙伴關系的基礎。國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦42號文)提出PPP模式基本原則之一是“重諾履 約”，“政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等”。但事實上，政府部門作為公權力代表，有可能出于政治原因、經濟因素、社會壓力等考慮，撕毀原來簽訂 的合同，或運用各種行政手段阻礙項目正常運作，使得PPP項目中政商雙方難以建立平等伙伴關系。

　　三、構建合伙型新型政商關系的幾點建議(一)轉變角色、明確定位、構建合作關系。從政府角度來看：

　　1.明確定位：就政府方面而言，應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色，轉變為提供PPP項目的規劃者、項目發起者、PPP項目購買者以及項目運營建設的維護者。

　　2.維護公共利益：在PPP模式中，政府核心的價值追求是為大眾提供最優質的公共設施和服務。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃、組織招標、理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險。

　　3. 兼顧企業伙伴利益：一方面，應正視合作企業利益訴求，給予合作企業一定的盈利空間，著力保持項目回報率與吸引力，難以收回成本的PPP項目，可在法律允許 范圍內采取捆綁優勢項目或配備資源的方式，達到“以豐補歉”的效果。另一方面，兼顧投資的公益性，適當控制整體回報率。同時，政府和民資投資主要領域的分 配，投資中政府還需要對自身參與建設的領域進行限制和規范，以防與民爭利。

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