我國地方政府債務政策的三次轉向及反思

發布日期：2015-09-02來源：行政管理改革編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/徐 杰

一、我國地方政府債務發展的三個階段

　　第一階段：從自然緩慢出現到井噴式發展

　　亞洲金融危機之前，我國中央和地方各級政府長期以既無內債又無外債為榮。1997年亞洲金融危機爆發，我國實施積極的財政政策，各地方政府開始通過基礎設施建設帶動經濟發展。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府發揮了投融資平臺的項目融資功能。在這一階段，各地陸續開始成立融資平臺。其中較有代表性的是重慶城投公司等。此時，融資平臺的融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內，尤其是用以承接政策性貸款，城投債(包括企業債、短融、中票、非公開定向債務融資工具等)的增長趨勢相對比較緩慢。地方政府通過融資平臺等途徑，滿足了對大規模建設資金的需求，促進了地方經濟的發展。

　　2008 年國際金融危機之后，在國家“保增長、擴內需、調結構”的宏觀政策背景下，尤其在“4萬億”政策的激勵下，各地融資平臺公司如雨后春筍般涌現，很快達到一萬多家。伴隨著平臺公司數量的迅猛擴張，其融資額也快速增長。到2009 年年末，數據顯示地方政府融資平臺貸款余額已達7.38 萬億元，同比增長70.4%;全年新增貸款3.05 萬億元，占到全國當年新增貸款的三成以上。這些平臺貸款，成為地方政府債務的主要組成部分。

　　第二階段：從債務風險暴露到政府嚴格管控風險

　　在平臺類公司一蜂而上中，出現了項目效益差、期限錯配等信貸風險凸現等問題。同時，從融資平臺本身看，也存在部分企業資產負債管理不夠成熟，導致管理不規范、市場化程度低、資本金不足等問題，潛在風險不容忽視。

　　2011 年6月，國家審計署公布了《全國地方政府性債務審計結果》。截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元中，從償債年度看，除去2011 年，2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占 30.21%。

　　兩年后，國家審計署公布，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元，合計約17.9萬億元。

　　對于地方政府債務問題，中央政府和監管部門高度關注，并出臺一系列清理、規范政策和措施。2010 年6 月，國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，即“國發19 號文”。這一文件全面總結了政府融資平臺發展現狀，對平臺業務提出新的要求。2010 年7 月，財政部牽頭，會同國家發改委、人民銀行、銀監會印發了《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，即“四部委文件”。這份文件進一步明確了國發19 號文的實施細則，對公益性項目、財政性資金、平臺公司經營性收益、融資擔保方式等進一步予以明確。四部委文件為地方政府融資平臺進一步規范指明了方向。同時，各地城投類公司接受多輪檢查和整改，融資工作陷入停頓，其存續和發展面臨新的挑戰。

　　2011年4月2日，銀監會又下發《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》(以下簡稱“34號文”)，這是對落實既往政策的持續性要求。 “34號文”首次提出了對平臺貸款“降舊控新”的目標，即控制新增，壓縮存量。

　　監管層對地方政府債務風險的關注，使得地方政府新的融資變得非常困難，資金難以為繼。由于前期“保增長”，各地大量的項目上馬，開發攤子鋪得很大。現在一下子“斷血”，不僅導致項目無法繼續進行，而且短期內償債壓力非常大。以山東省濟南市的一家城投類公司為例。這家公司主要從事一條流經全市的河流的治污凈化。作為回報，該公司獲得了河流兩側一定面積的商業開發權。但由于公司的資本金很低，缺乏銀行貸款所需的抵押資產，一度因無法獲得后續資金而使得項目停滯，面臨嚴重的經營困難。

　　第三階段：從高壓管控到全方位放松管制

　　在地方政府債務的高壓管控下，全國不少地方城投類公司陷入經營困境，個別公司甚至出現違約現象。進入2014年第三季度，中國經濟下行壓力開始凸顯。全年勉強以7.4%的GDP增速報收，低于年初預計的7.5%。進入2015年后，經濟增速放緩的趨勢更加明顯。情況最為嚴重的是東北和西北地區的一些省份(包括山西、黑龍江、吉林等省)，GDP增速接近于0。中央政府認識到，在新舊產業銜接期，仍然需要依靠傳統產業來維持經濟的增長水平，保證就業穩定。于是，地方政府債務政策開始再一次得以放松。

　　在 2014年10月351號文正式出臺前，財政部《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)曾提及，對于地方政府在建項目的后續融資，將安排過渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業單位通過銀行貸款、企業債、中期票據等方式舉借政府債務。但后來正式文件就不再提及 “過渡期安排”，而是代之以“優先通過PPP模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核算后續融資需求”。

　　2014年11月19日國務院常務會聚焦融資難，提出新的“融十條”，降融資成本仍是現階段經濟政策的核心目標之一。除了維持適度寬松的貨幣環境外，中央正在加快結構調整和制度改革解決融資難。

　　作為對新的“融十條”的回應，2015年5月，國務院轉發財政部、央行、銀監會《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題的意見》。《意見》要求支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。發改委隨即發文，全面放寬城投類企業債券的發行條件，并提出鼓勵優質企業發債用于重點領域、重點項目融資，同時還將支持縣域企業發行企業債券融資，指定類別的債券也不受發債企業數量指標的限制。值得一提的是，擴容后的城投企業債明確不屬于地方政府債務。

　　除此之外，政府還采取了一系列支持性措施。一是推行債務置換。該置換是地方政府將即將到期的債務打包，通過證券承銷機構發行債券，商業銀行購買債券之后，地方政府獲得資金用來償還商業銀行的貸款。第一批置換總金額為1萬億人民幣。第二批也已經在準備之中。二是推行PPP。一些符合要求的國企和融資平臺可以成為地方政府的企業合作伙伴。在當前地方融資壓力重重的情況下，PPP模式對基建等公共項目投資的意義顯得更為重要。三是擴大政策性銀行的作用。中央政府已明確將注資政策性銀行，以提高其資本充足率和放貸能力。

　　二、地方政府債務政策不斷轉向的原因分析

　　分析我國地方政府債務的三個發展階段，可以看出在2008年、2010年和2014年，相關政策發生了三次大的轉向。

　　第一次轉向發生在2008年國際金融危機爆發之時

　　危機爆發的源頭是號稱世界經濟火車頭的美國。而且因為存在高杠桿的因素，危機所造成的破壞量級很大，隱蔽性很深。不僅是以美國為首的發達國家深受危機影響而經濟嚴重下滑，中國經濟也受到較大影響。2008年一季度中國GDP增長速度下滑到6.8%，這是繼2006年二季度的14.5%之后的最低點。為了穩增長，中國政府采取了刺激投資、消費、出口三駕馬車的一攬子政策，而通過鼓勵地方政府通過投資穩增長，則成了最為有效的政策措施。微信訂閱號PPP項目爭端解決(PPPzdjj)發布了一批PPP項目的資料，請在歷史消息中查看。當時，中央政府推出了4萬億的刺激方案，鼓勵地方政府上報投資項目，尤其是“鐵公基”(即鐵路、公路、基礎設施項目)。這不僅催生了地方融資平臺如雨后春筍般快速發展，從少數幾十家最多增加至十萬家之多，而且還出現了不少瞞報項目的現象。此時，政府把“保增長”甚至是“促增長”放在了首位。4萬億元的經濟刺激方案和對地方舉債發展的鼓勵，導致地方融資平臺井噴式發展。使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機場、電廠、舊城改造、地鐵等一窩蜂上馬 。

　　第二次轉向是在2010年，地方債務風險開始受到高度重視

　　2009年中國GDP增長速度達到8.7%，2010年的增速達到10.3%。此時保增長已經不再是中央政府的最大顧慮，而遍地開花的地方融資平臺及其幾乎“裸奔”的狀況，引起了中央政府的擔憂。由于我國國有商業銀行曾經從瀕臨破產的邊緣“起死回生”，中央政府把商業銀行的風險放在非常重要的位置。而大量的地方融資平臺及快速增長的地方政府債務，對于商業銀行的穩健經營存在很大挑戰。為此，財政部、銀監會先后發布一系列文件，要求對地方融資平臺進行分類管理，單純承擔融資功能的平臺要取消。此時，“防風險”的重要性超越了“保增長”。政策轉向搞得地方政府官員措手不及。一些地方政府的官員抱怨說：“當時要我們搞融資平臺的是你們，現在讓我們關閉的也是你們”。顯然對政策易變很是有看法。

　　第三次轉向開始于2014年底，保增長再次成為首要問題

　　自2010年以來，中國經濟連續多個季度增速下降。2014年增速更是明顯放緩。盡管全年采取了多次的微調控政策，但GDP增長仍然沒有完成年初制定的7.5%的目標。進入2015年，經濟增長減速跡象更加明顯。按照第一季度的數據，GDP增速勉強達到7%，一些省份真實GDP增長甚至為負值。“保增長”再一次成為中央政府最關注的問題。于是通過寬松的貨幣政策和債務置換等措施，地方政府債務再一次迎來了春天。

　　由此可見，我國地方政府債務政策的快速轉向，在于中央政府在保增長和防風險的雙重目標中不斷權衡，相機抉擇。當增長成為最關鍵的問題時，風險防控往往被放在次要的位置。中國在地方政府債務的管理上，一直以來依照《預算法》執行。該法規定地方政府沒有獨立發行債券的權力。如果嚴格依照法律不能發行債券，那么地方政府的各項經濟和社會職能難以實現。地方政府為了發展本地經濟必須通過外源融資進行投資，所以一直是繞著法律在行事。這種法律的困境，也就給了中央政府在增長和風險之間權衡，采取不同政策以較大的操作空間，從而導致政策靈活性過強。

　　三、地方政府債務政策過度靈活產生的負效應

　　不可否認，中央政府頻繁調整地方政府債務政策似乎有著較為充分的理由。2008年國際金融危機初發之時，為防止經濟增長減速過快，通過刺激地方政府采取各種方式進行投資無疑能夠在短期內盡快見效。而在地方債務風險過快積累時，防止風險就置于首位。問題在于，我國經濟運行中存在較為強烈的政策性色彩，受政策影響過于突出，表現為時而快速啟動時而緊急剎車。經濟周期因為政策沖擊而變得周期短而密集、波動性大。具體到這三次地方政府債務政策的轉向，其負面影響表現為：

　　一是會引致債務風險不斷積累

　　1970年代，美國經濟學家基德蘭德和普里斯科特曾提出了時間不一致性理論。該理論的主要思想是，盡管政策制定者是隨著實際情況的變化，按照最優化的原則來相機抉擇宏觀政策，但最終得到的政策效果是次優的。相反，如果一直堅持最初的宏觀政策，反而能夠獲得最優的政策效果。

　　關于地方政府債務的財政政策也是這個道理。之前確定的相應財政政策，受到短期經濟變量的影響，不斷發生根本性的方向變化。之前定好的政策措施，也隨著中央政府的關注重點偏轉而時走時停。最終的結果是債務總額不斷累積，越來越多。2012年以來，我國經濟出現了杠桿率不斷上升的現象。宏觀、個人和政府部門的杠桿率還基本正常，但非金融類企業的杠桿率偏高。財政部發布的2014年1-8月全國國有及國有控股企業經濟運行情況顯示，截至2014年8月末，國企資產總額超過99萬億元，負債總額接近65萬億元。同期，國企營業財務費用同比增長19.7%。國企負債過高和財務費用過大的問題，引起了各界的廣泛關注。其中，地方融資平臺的負債率過高，是一個重要的成因。

　　二是可能縱容地方政府官員的道德風險

　　中國地方政府債務存在較為突出的預算軟約束問題。當地方政府為了推動本地區基礎設施建設和生產性項目時，就會傾向于盡可能多地向商業銀行借款，往往不考慮還本付息問題。有一些政府官員由于敢于借貸發展，善于“圈錢”，結果因為政績突出而得到快速晉升。一些地方部門或者企事業單位，盡管由于之前過度借貸而發生了償付問題，但在政府官員與商業銀行的共同協商下，得以順利解決了債務問題，未能為之承擔任何責任。他們認為，錢是國家的錢，投資于基礎設施或者工業項目也是為了人民，沒必要太較真。一旦還債壓力過大就向中央政府呼吁，甚至極力影響中央政府的政策走向。這種僥幸心理和錯誤認識，會隨著中央政府政策的不斷轉向而得到進一步鼓勵。

　　三是相關的法制建設長期得不到推進

　　長期以來，中國的《預算法》在立法與實施上都存在種種問題。在立法上，《預算法》之前很長時間不允許地方政府發債。盡管2014年《預算法》修訂后可以允許地方政府適度發債，但對于債務的借、管、還都做了嚴格的規定。關于各級政府預算的編制與管理，也進行了明確的規定。但是，現在過于靈活的地方債務政策，會對《預算法》的實施造成一定的負面影響，導致最終法律的尊嚴得不到應有的尊重。

　　當然，地方政府債務政策過于靈活的主要原因，是政府對于經濟運行的深度參與。當中央政府預判經濟可能過熱或過冷時，就會集中大量的資源試圖扭轉經濟走向，往往導致矯枉過正，人為地增加了經濟的波動率。從深層原因來看，政府的積極參與使得一個經濟體的自身修復能力喪失，成為一個受政府政策影響甚至操縱的系統。

　　四、制定地方政府債務政策應遵從法治和適度靈活原則

　　就目前來看，對于經濟增長過快減速的擔憂已經成了中央關注的焦點。所以，政府會提高對于風險的容忍度，放寬地方政府債務的口子，提高其融資便利。但目前經濟中已經開始滋生一些潛在的金融風險，不容忽視。包括股票市場投資火爆，非金融類企業杠桿率居高不下，一些產能過剩產業和競爭力不足企業承擔著巨額的債務等。所有這些風險不斷疊加，未來可能帶來較大的挑戰。屆時政府在保增長和防風險之間的靈活空間就會越來越小。因此，應該本著“法治為基礎，適度靈活性”的原則，制定我國的地方政府債務政策。

　　一是堅持以法治為基礎，對地方政府債務依法約束

　　美國作為2008年國際金融危機的發源地，其經濟受到沉重打擊。盡管如此，美國的政府債務嚴格依照法律規定，不得隨意擴張。美國的州一級政府可以發行債券，但伴隨著嚴格的監管。監管主要內容包括事前監管和破產機制。事前監管指通過立法對地方政府的借貸活動做出規定，具體規定有：借貸只能用于長期公共資產投資，一般不能用于政府的日常支出;對借貸的關鍵變量事先做出限制，包括財政赤字、償債比率、擔保上限等;要求預算過程公開透明，對財政賬目進行公開的審計，定期發布財政債務信息。此外，建立了完善的破產機制。地方政府如果出現債務違約，將進入到破產程序。破產機制的設計考慮公共機構破產與私人機構破產的不同，既要保護債權人的利益，又要注意維持政府提供的基本公共服務。目前美國的破產法僅允許市和市以下地方政府宣布破產，不適用于州政府。在完善的法律約束之下，美國地方政府債務的權責利較好地匹配，風險合理分散，減少道德風險。

　　對于我國地方政府債務問題，也應在完善法治的基礎上進行合理的約束。首先，從法律層面賦予地方政府發債權。鑒于地方政府負債巨大已是既成事實，承認此事實并不會減輕地方政府的責任，反而有利于讓地方政府承擔其債務責任。其次，嚴格地方政府的債務管理。對于債券融資所投資的項目，從事前、事中、事后多個環節進行監管，使之高度透明化。發揮地方人大對于政府發債的約束力，培育獨立的會計師事務所、項目評估機構、信用評級機構等，為投資者提供客觀中立的各類信息。

　　二是充分認識到轉型的意義和難度，減少政策靈活性

　　當前中央政府對于保增長非常重視，擔心增長速度下滑過快。其實這涉及到怎么看到轉型期的問題。任何一個經濟體，從開始經濟起飛到最終成長為發達經濟體，都需要經過一次次轉型。這一過程無論長短，都會是比較痛苦的。它意味著新的產業逐步取代舊的產業;舊的產業逐步退出市場。勞動者們因不再適應新的市場需求要么退出勞動力市場，要么需要進行新的職業培訓。很少有國家是在極短的時間內高速、順利度過轉型期的，我們應該給予經濟增速放緩以更耐心的心理準備。

　　同樣以美國為例。隨著本世紀初互聯網泡沫破滅，美國開始出現實體經濟增長潛力不足。緊接著因過度依賴房地產和金融業，金融過度創新而產生金融危機。危機對實體經濟的打擊很大，但同時也是市場發揮優勝劣汰機制的時候。一些低效的企業退出市場，一些過剩的產能被淘汰，資源重新處于高度流動的狀態，并積極向最富有活力、代表未來發展方向的領域聚集。這一期間，美國除了用積極的貨幣政策放松銀根外，較少使用其他刺激性的政策，對于債務政策更是采取了依法實施的做法。

　　就我國地方政府債務管理而言，當前應堅持適度靈活的原則，不必急于全面放松。應提高對GDP增速下降的容忍度。避免一些落后產業借著寬松的政策死灰復燃，甚至繼續擴大，帶來更大的麻煩。也避免人為地增加經濟的波動，到后來失去了市場自身的調節作用。

　　(作者系國家行政學院經濟學教研部教授)

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