PPP漫談

發布日期：2015-08-18來源：國家發展改革委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　最近，很多人都在熱議一個新鮮而奇特的外來名詞——PPP，也就是傳說中的政府和社會資本合作。關注我們的朋友們會發現，最近半年多來，發改委還特意為此印發了一大堆的政策文件：

　　這又是意見，又是通知，又是辦法，還有個什么項目庫的，被搞暈了吧?!不過話說回來，PPP到底是個啥啊?發改委憑啥為這個叫PPP的新鮮事物花這么多功夫啊?!

　　PPP是個啥?

　　PPP是英文“Public-Private Partnerships”的簡寫，中文版正式名稱叫“政府和社會資本合作”，不過也有人叫它“公私合伙制”或者“政企合作”。簡單的說，就是指政府通過與社會資本建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。這里的社會資本，按照發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》里說的，就是指符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。

　　關于PPP的定義，現在也是眾說紛紜。因為PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。不過，綜合各個國家和國際組織對PPP的理解來看，PP大致可以分為廣義和狹義兩個概念：

　　什么?!越看越糊涂了，好吧，再教你幾招PPP分辨大法：

　　無論是廣義還是狹義，PPP本質上是政府和社會資本為基礎設施和公用事業而達成的長期合同關系，政府由在傳統方式下公共設施和服務的提供者變成了規制者、合作者、購買者和監管者。因此，正確理解PPP的定義，需要做到以下三步：

　　以發改委對PPP的官方解釋為例——政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系(國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》)。在這種模式下，社會資本負責通過履行雙方PPP合同中規定的責任，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”來獲得合理的投資回報，政府部門則負責對社會資本提供的公共產品及公共服務的價格和質量進行監管，來保證公共利益的最大化。

　　都有啥樣的PPP?

　　由于PPP的形式多種多樣，PPP 的分類也沒有一個完全統一的標準。為了方便大家理解，總體來說(按照PPP廣義概念)，PPP可以分為外包類、特許經營類和私有化類三類，社會資本承擔的風險依次遞增。

　　外包類：社會資本只承擔項目的建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的產品或服務付費。在這類合作中，社會資本對政府提供的服務就是比較單純的商業價值交換行為，既不涉及項目運營，也不參與對項目收益的分享，項目投資和經營的風險完全由政府承擔。

　　特許經營類：這一類PPP項目以向社會資本授予特許經營權為特征，社會資本參與的項目環節要明顯多于外包類，一般都涉及項目的投資或運營，在此過程中政府和社會資本需要共擔風險。參與項目的相關政府機構需要協調社會資本的收益性和項目整體的公益性之間的關系，就是說，既要讓社會資本能夠獲得合理的收入，又要保證社會公眾的公共權益。另外，特許經營類PPP項目的項目資產一般在特許經營期結束之后移交回政府。

　　私有化類：社會資本負責項目的全部投資，也承擔全部的風險，項目所有權永久歸社會資本所有，不需交回。與普通競爭性領域的公私合作不同，私有化類PPP項目中，社會資本在項目定價和服務質量等方面需要接受政府的監管，以保證公共利益不受損害，這也是私有化類PPP 項目中政府作用的體現。

　　上述三大類PPP的合作模式在具體的運用中又衍生出更多的細分合作類型。以PPP實踐中較為普遍的特許經營類為例，比較典型的PPP模式有TOT、BOT 及以PFI為代表的其他形式。

　　TOT

　　TOT是一種通過政府出售現有資產獲得資金，以進行新建項目融資的融資方式。在這種模式下，首先由社會資本購買某項資產(一般是政府的公益性資產)的全部或部分產權或經營權，然后，社會資本對項目進行更新或擴建，在約定的時間內通過對項目的經營來收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，社會資本將所得到的產權或經營權無償移交給政府。

　　TOT主要針對的是已經存在的基礎設施。

　　BOT

　　BOT是指政府通過特許權協議，授權社會資本進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發)的融資、設計、建造、經營和維護，并在規定的特許期內(通常為10~30年)運營該項目，由此回收項目的投資、建設、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交(一般是免費)給政府。在我國，BOT是政府通過與外企、私企或央企、國企(主要從上世紀90年代后期起)簽訂特許權協議，吸引社會資本，加快國內基礎設施建設的一種手段，所以也常稱作“特許權/特許經營招標”或“法人招標”。

　　BOT主要針對的是已規劃但還未建設的基礎設施，社會資本從建設期開始介入，需要承擔建設、經營、融資的大部分風險。

　　PFI

　　PFI模式起源于英國，是BOT之后又一優化和創新的公共項目融資模式。采用這種模式時，政府發起項目，由社會資本進行項目建設和運營，并按事先的規定提供所需的服務，政府在合同期限內因使用社會資本提供的設施而向其付款，在合同結束時，根據原合同規定，有關資產的所有權或留給社會資本，或交回公共部門。

　　PFI模式是英國發展PPP中一個比較有代表性的合作形式。該模式從項目的規劃階段開始就有社會資本的參與，更加完善了項目立項的可行性。另外，相比其他PPP模式，PFI模式的區別，一方面，政府采用此模式的目的在于獲得有效的服務，而并非旨在最終的基礎設施和公共服務設施的所有權。另一方面，政府是否為項目買單，也是PFI區別于其他PPP模式的關鍵。

　　(本文部分資料參考了北京市基礎設施投資公司王灝、清華大學王守清、中金公司的相關文獻以及互聯網)

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