史小輝：養老項目如何適用PPP模式

發布日期：2015-08-12來源：YLYJ養老研究編輯：宋珍珍

[摘要]

　　引言

　　近年來，隨著老年人口的持續快速增長，養老成為一個緊迫而沉重的話題。隨著居家養老觀念逐步改變，社區服務和機構養老的需求持續增長。但與此同時，后者的供給量存在嚴重的缺口，單純依靠公共財政無法滿足老年人對養老服務的需求。

　　另一方面，在中國經濟增速放緩、以政府投資占主導的經濟發展模式已不可持續的大背景下，國務院以及發改委、財政部等政府部門出臺了一系列文件推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，為城鎮化建設提供融資渠道。考慮到養老服務設施的公共性、未來人口老齡化對于中國養老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導社會資本參與養老服務設施的投資和運營，是一種符合各方利益的可操作的發展模式。

　　政府和企業對采用PPP模式建設養老項目都有濃厚興趣，但擺在眼前的最大問題是以PPP模式操作養老項目尚無成熟經驗可循。2014年底財政部發布的30個PPP示范項目清單并不包含養老產業項目。基于這種現狀，本文將通過對比基礎設施項目與養老項目的特點來說明為何PPP模式難以與養老項目對接，并針對養老項目適用的PPP模式給出相應的建議。

　　養老產業項目與基礎設施項目的比較

　　與基礎設施項目相比，養老項目具有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎設施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養老項目存在一定難度。

　　首先，養老設施的形態更為多樣化，政府與社會資本合作的概念體系與基礎設施建項目也有所差別，因而不容易找到項目切入點。目前，在基礎設施建設領域，設施形態比較固定，如軌道交通設施、污水處理設施、垃圾處理設施，經過多年的實踐，形成了幾種比較固定和成熟的模式，如BOT、TOT、ROT等，因此在基礎設施領域推廣PPP模式時相對容易。

　　而養老項目則不然，首先養老方式包括居家養老、社區養老和機構養老，社區養老機構包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機構養老又包括老人院、老人福利院、老人醫院等，形態非常多樣化。另一方面，就養老項目的合作模式而言，根據目前政府相關文件，包括公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式，與現已出臺的PPP系列文件中推薦的PPP的具體模式在概念體系上存在著較大差異。那么如何從這些復雜多樣的設施形態和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點，就成了養老項目實施PPP模式的難點之一。

　　其次，養老項目的實施以軟性服務為主，缺乏有效的衡量指標，監管難度更大。對于基礎設施項目來講，針對設施的建設和運營通常都可以依據相關規范，制定一些硬性指標來衡量，如水廠的日供水能力、供水水質標準，軌道交通的運輸承載能力、發車間隔，因此便于監管。

　　而養老項目提供的主要是一種軟性的服務能力，應根據老人的健康狀況，分為不同的服務項目和服務等級，并制定相應的服務標準。但目前的現狀是，養老標準規范偏重于硬件設施，軟件服務標準相對比較滯后，很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量，所以監管起來難度較大，對實施PPP模式造成一定障礙。

　　再次，項目產生機制不同。通常情況下，在城市規劃的編制過程中，就會根據該地區人口、區位等因素確定相應的基礎設施項目，如道路，橋梁，水廠，電廠等等，而這些基礎設施的位置、規模、建設的時間節點等種種條件也是基本確定的，因此，政府通常會根據實際需要來發起基礎設施PPP項目。

　　而對養老項目來說，相當部分都是在城市發展、舊城改造等過程中自然產生的需求，政府在這方面缺少相應的規劃，而項目通常是也是由社會投資人根據市場需求發起，政府主要采取的后置審批與行業監管的管理方式，難以像對基礎設施項目那樣對于養老項目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進養老項目PPP方面比較謹慎。

　　最后，養老項目收費機制比較復雜，價格彈性更大。經營性基礎設施項目，如水廠、地鐵，通常會有一個相對確定的價格標準和調價方式;而養老項目則不然，在同一個養老機構中，由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常比較大，同時又可以采取不同的收費方式，如月付制、年付制或者會員制。不同的收費標準和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養老項目設計初期就需要考慮不同的收費標準和收費方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設計的難度。

　　對養老項目如何對接PPP模式的一些建議

　　上述種種問題共同造成了在銜接養老產業項目與PPP模式時難以找到合適的抓手。那么，針對這種情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來的利好順利接入養老產業，既達到緩解公共財政壓力的目的，又能給社會投資人開拓出一個新的投資領域。如前所述，養老項目可以由政府發起，也可以由市場發起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補貼就可以了;而前者，需要政府的投入，如何針對這類項目設計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題。

　　在鼓勵社會力量進入養老服務業的相關政策文件中，明確提出的適用于養老項目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式，主要是著力于運營階段，解決公辦養老項目供給能力不足、運營服務水平低下的問題，而對政府規劃、投資的項目，如何通過與投資人的合作，降低當期政府投入、緩解財政壓力沒有給出有效應對之策。對這類項目，筆者認為可以采取以下模式：

　　采用適用于新建基礎設施的BOT、BOO等模式建設養老設施。但是，由于養老項目的公益性，又是面向老人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養老服務收回投資，經濟上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補貼。如以優惠價格提供場地或土地，在運營階段按照床位給予補貼等。

　　另外，還可以借鑒早先進入老齡社會的發達國家的經驗，采用“建設-維護-移交+委托運營”的模式，在這種模式中，有三個參與方，一是政府，作為項目的主導者和監管者;二是建設方，也可以說是社會投資人，負責設施的建設和維護;三是運營單位，作為項目建成后的運營者。政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議，由其出資建設養老院等設施，在竣工并完成驗收后，投資人在一定期限內負責設施的維護和更新，政府以租賃方式獲得養老設施的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報。同時，政府以租賃經營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用，或者以委托運營的方式交由運營單位運營，視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼，使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優點是專業運作，解決了養老服務所需的儀器儀表的專業維護問題，同時能夠在較長時間內平滑政府投入的現金流。政府可以從一些有融資需求和服務需求的單體項目著手進行試點，形成經驗后再逐步加以推廣。

　　結語

　　雖然目前尚無成熟案例可循用，但是PPP模式引導社會資本發展養老產業是有必要、有空間的。同時，PPP模式應該理解為一個敞口的概念，已經有BOT、TOT等相對成熟的模式和經驗，我們要在此基礎上不斷去創新、去發展，找出真正符合實際需求的發展方式。

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