政府與社會資本合作效應

發布日期：2015-08-04來源：中國金融雜志 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/賈 康 陳 通

　　編者按：PPP模式是20世紀90年代后出現的一種新的融資模式。2015年以來，國務院多次部署PPP推進工作，財政部和發改委發布多項文件，大力支持PPP項目建設。一系列PPP相關政策措施的發布，對地方債務的治理和經濟轉型將產生明顯的推動作用。本刊特約請相關專家結合案例從PPP模式的正面效應、參與主體評級以及發展中存在的問題進行解讀和探討。

　　PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，過去直譯為“公私合作伙伴關系”，其機制創新在近年于國內引起前所未有的高度重視之際，有關管理部門已將PPP意譯為“政府與社會資本合作”，并成為文件中的規范用語。

　　PPP指的是在基礎設施、公共工程與公共服務領域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機制。具體的運作形式，包括BOT(建設—運營—移交)、 TOT(移交—運營—移交)、ROT(重整—運營—移交)、BT(建設-移交，即政府按揭式工程采購)，以及RC(區域特許經營，即連片開發)等。雖然 PPP的雛形可以上溯到幾百年前歐洲就已出現的政府授予公路養護者的“特許經營權”，但其在經濟和社會生活實踐中的大發展及其概念的明確化與大流行，還是上世紀后半期隨著新公共管理運行的興起，在發達經濟體與新興經濟體的進一步創新發展中出現的。把原來已被習慣地認為應由政府負責和興辦的架橋修路等公共工程以及公共服務設施，改為與市場機制對接、吸引政府之外的企業和社會資本同政府在平等合作關系框架下一起辦，其創新的特點顯而易見。

　　PPP模式六大方面的正面效應

　　從表征看，PPP首先形成了投融資機制的創新，可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共工程與服務領域，但其實它又絕不僅僅限于投融資模式層面的創新，它還以風險共擔、利益共享、績效升級方面的鮮明性質形成了管理模式的創新，并天然對接混合所有制改革和法治化制度建設，具有國家和社會治理模式創新層面的重要意義。所以，應當恰如其分地和全面地理解與評價PPP這一制度供給的偉大創新：它是從投融資模式，到管理模式，再到治理模式貫通的新型制度供給，特別是對于在新歷史起點上面對全面建成小康和現代化的“中國夢”目標，力行全面深化改革和全面依法治國的當代中國，PPP更具有不容忽視的重大現實意義，它至少將產生如下六大方面的正面效應。

　　第一，緩解面對城鎮化、老齡化歷史進程的財政支出壓力，使政府更好地發揮作用。對于正在走向“偉大民族復興”的中國，PPP的正面效應首先體現為：從政府主體角度看，減少財政支出的壓力，提高財政資金總體使用績效和政府履職能力。中國正處于快速發展的城鎮化和迅速到來的人口老齡化過程中，未來幾十年內將有約4億農村居民要轉入城鎮定居，并將新增近2億60歲以上人口的老齡醫療與生活服務供給需要，靜態算賬至少需60萬億元的公共工程投入，如動態測算，這方面的投入將更是大得難以想象。政府再沿用“單打獨斗”式思路去應對相關的城鎮化、老齡化挑戰，注定是沒有出路的，但如能有效地調動業已雄厚起來的民間資金、社會資本，以與政府合作方式形成共同供給機制，將有效緩解上述財政支出壓力。

　　第二，在公共服務供給中形成“1+1+1>3”的機制，使進入中等收入階段的社會公眾可持續地受益受惠。政府履職盡責和實現現代化戰略目標，最終是“為人民服務”，使社會公眾得到實惠，并使這樣的受益受惠可以持續。從我國社會公眾主體角度來看，在公共服務水平逐漸提升而確有受益的過程中，相關的問題亦不可回避、不容忽視：過去政府提供服務中存在的工程超概算、施工期拖長、質量出毛病、運行管理中服務不熱情、不周到等弊病，已與進入“中等收入階段”后公眾要求更美好生活的“公共服務升級”訴求形成了明顯的反差，影響到社會生活的和諧和群眾的“幸福感”。恰是PPP的機制創新帶來了一種使政府、企業、專業機構于合作中形成“1+1+1>3”的公共服務績效升級效應，因為這一合作機制，是將政府的規劃與政策相對優勢、企業的運行管理相對優勢和專門機構的特定專業領域相對優勢結合在一起，形成風險防范與處理能力的最優組合，來針對性地防控與化解項目中的相關風險。這就可望有效地克服過去司空見慣的那些弊端，可持續地使社會公眾受益，從而提升公眾的滿意度、幸福感。

　　第三，為一大批作為市場主體的企業打開進一步生存、發展的空間，使現代市場體系更為健全和成熟。在我國已經壯大并在資金力量日益雄厚起來的民間資金、社會資本持有主體中，一大批有強烈發展意愿并在偏好類型上適合PPP的企業，會由此打開它們新的生存與發展空間，并形成在我國本土和實行“走出去” (如“一帶一路”戰略)的PPP項目上，境外社會資本的參與和多方合作互動，這對于發展健全我國的市場經濟有積極的促進作用。應當強調，所有參與PPP的企業的基本動機與行為定位，仍然是“在商言商”，是以市場主體“投資取得回報”的模式，來形成其物質利益追求與“社會責任”的統一，但企業方面必須接受 PPP“盈利但非暴利”的原則約束。所以客觀地說，不是一切企業都適合于同政府合作參與PPP，比如風險投資、創業投資、天使投資類型的社會資本，偏好 “快進快出”和“以敢冒高風險博取高回報”，通常不是PPP的適宜參與者。有意愿和政府合作鎖定較長期雖不很高但“可接受”回報水平的市場主體，其實“大有人在”且資本規模可觀。這些企業家偏好于較長期甚至極長期可預期、可接受的投資回報，愿意通過參與PPP提高生活質量并獲得發展其他事項(包括收藏愛好、文化活動和從事公益慈善等)所需的時間與閑暇，這是市場體系成熟、健全的表現，在中國特色社會主義市場經濟的發展中也不例外。

　　第四，聯結、對接意義重大的“混合所有制”改革，促進企業改革與全面改革的實質性深化。在中國現在特定的發展階段上，PPP還有一項非常重要的、戰略層面的制度創新意義：它直接呼應了黨的十八屆三中全會在現代國家治理、現代市場體系方面的要求，即混合所有制改革。

　　中國現代市場體系建設面臨的一項“攻堅克難”的改革任務是企業改革，包括使國有企業消除不當壟斷和使非國有企業突破前后兩個“三十六條”發布后仍未突破的玻璃(888, 2.00, 0.23%)門、旋轉門、彈簧門，使國企、民企兩方面都健康地“活起來”。在PPP的推行與發展中，恰恰可以通過其與“股份制—混合所有制”的天然貫通來實現這一目的，因為形成一個PPP項目在產權方面沒有任何選擇上的局限，是在法治環境下形成的多產權主體間的契約。最典型的即以SPV(special purpose vehicles)的形式組成特殊項目公司來運營PPP項目，公司內所有股權都有清晰歸屬，每一份標準化的股權屬于明確的股東，認定以后不會產生無法處置的糾紛(少數糾紛可通過法律途徑解決)，大家可以在這樣穩定的、可預期的法治環境下，實現利益回報的共贏。而且，SPV的股權結構，在天然具有混合所有制特征的同時，又天然地傾向于不使國有股權“一股獨大”，因為政府股權參與的動機是發揮“四兩撥千斤”的乘數效應來拉動、引致民間資本大量跟進，乘數越大，相關政府工作的業績評價會越好，因此社會資本、民營企業的股份在PPP中通常會成為股權結構里的“大頭”，甚至是絕大多數。

　　第五，促進“全面依法治國”的法治化建設，培育契約精神和催化專業、敬業的營商文明。PPP與黨的十八屆四中全會關于“全面依法治國”“依法行政”的指導方針具有天然內在的契合，客觀上必然要求加快法治建設、打造高標準法治化的營商環境。因為一個個PPP項目，都需要有可預期的法治保障使作為合作伙伴的企業產生對長期投資回報的確定性與認同感，否則是不會自愿簽署合作協議的。政府方面的“強勢”會在PPP實施中得到約束：不論政府在前期還有多少 “主導性”和“特許權在手”的強勢地位，一旦簽約PPP，就要以與企業相同的“平等民事主體”身份依法定規范認定契約，并按照“法律面前人人平等”的原則遵守契約;假如政府違約，也要經由法律程序“公平正義”地加以校正和處理。這對于實質性地轉變政府職能、優化政府行為和全面推進法治化，不啻是一種“倒逼”機制。PPP的發展，對法治、契約和上述所有這些營商文明的培育都將是一種催化劑，對于降低交易成本、鼓勵長期行為和促進社會和諧進步，具有國家治理現代化和包容性發展層面的全局意義。

　　第六，有利于在認識、適應和引領“新常態”的當前與今后的一個階段，對沖經濟下行壓力，優化支持經濟社會發展后勁的選擇性“聰明投資”，增加有效供給。面對現階段的經濟下行，需要特別強調投資的作用。中國投資領域的關鍵問題不在于總量和增速，而在于結構、質量與綜合績效。走向經濟新常態，迫切需要把握好有助于支撐全局的“聰明投資”。PPP所關聯的投融資項目，都屬于有利于調結構、惠民生、護生態、防風險、增績效的選擇性項目，又配合了促改革與穩增長，是利用混合所有制創新將“過剩產能”轉化為有效產能(諸如鋼鐵、建材、施工機械與設備的制造等行業和領域)，會形成一大批“聰明投資”對沖下行壓力，以有效供給來增加長遠發展后勁，因此，它是在供給側助益適應和引領“新常態”。

　　政府管理構架及其動態優化

　　從國際實踐看，PPP效果與國家治理體系的治理能力正相關。國家治理能力相對較弱的經濟體，PPP的發展面臨更多挑戰，具體體現在PPP吸引力不足，成功率較低。PPP管理客觀地需要更多制度供給。社會資本的逐利性是其天然屬性，不可回避。在商言商仍是企業的基本立場，引入PPP模式的過程中，如何保障社會資本盈利而不暴利，避免國有資產流失，是政府在角色轉變后的重要職責。

　　完善的PPP管理構架應該包括信息發布平臺、PPP項目篩選體系、PPP項目顧問機制、PPP項目監管系統及產權交易平臺(見圖1)。功能板塊信息共享互通綜合管理，資源內外生自由流動，實現對PPP模式全生命周期的前瞻性管理。各級政府構建PPP綜合管理體系是充分發揮市場作用、促進PPP模式平等互利、政府與社會資本利益共享風險共擔的重要保證。

　　政府PPP管理要貫穿于PPP項目全生命周期。在項目識別階段，政府通過“信息發布平臺”對接各方社會資源供需，群策群力甄別優質PPP項目。在項目準備階段通過“PPP項目篩選體系”進一步通過定性、定量指標確定項目的預期效果及各階段邊界劃分，為競爭性磋商奠定基礎。在項目采購階段，規范的 “PPP項目顧問機制”可以使各方得到咨詢服務支持。在項目的運營階段,“PPP監管體系”實時掌握項目的最新進展和財務狀況，以利于及時調整補貼標準和對社會資本的違規行為提出整改意見。在項目移交階段，政府可通過“PPP產權交易平臺”對移交項目進行性能測試、再融資等提供規范和保障。

　　總之，PPP這一制度供給偉大創新的正面效應非常值得注重、發掘與期待。全面深化改革新時期，決策層和管理層對PPP的高度重視、明確要求及立法以及各界對PPP的高度關注和積極交流互動，已表現出這一制度供給偉大創新在中國將迎來前所未有的發展機遇。在我國《預算法》修訂后，地方政府負債中部分存量的替代機制和今后部分增量的供給機制也都可以并需要與PPP機制創新對接;“新產業革命”時代中國“地方競爭”中“非梯度推移”地可匹配于東、中、西部的 “連片開發”等創新事項，也會使PPP在中國實踐中有望展示異乎尋常的亮色。當然，鑒于PPP對法治化條件與專業化要素的高標準要求，PPP操作在實際生活中不可能一哄而起、一擁而上。但應強調，新時期迫切需要積極地消解畏難情緒和觀望態度，引導與鼓勵“實干興邦”“事在人為”的創新取向：把“想干事、會干事、干成事、不出事”的各界人士，以高水平長期規劃和“親兄弟明算賬”的契約，結合成生龍活虎的PPP團隊，在創業創新發展中打造無愧于時代的業績。

　　作者單位：財政部財政科學研究所，賈康系中國財政學會PPP專委會會長

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