中國政府推進PPP模式關鍵事件

發布日期：2015-07-17來源：新浪環保編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》經十八屆三中全會表決通過。《決定》明確提出：允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

　　2014年9月21日，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號， 簡稱“43號文”)，確定通過公益性事業特許經營改革解決地方政府性債務管理問題，并對PPP模式的概念進行了清晰的界定。

　　2014年9月23日，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)，正式確定實施PPP模式。

　　2014年11月30日，財政部下發《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)，公布了合肥市軌道交通2號線等30個PPP示范項目名單。

　　2014年12月4日，財政部正式宣布，已經牽頭成立了政府和社會資本合作中心(PPP中心)，主要承擔政府和社會資本合作(PPP)相關的政策研究、咨詢培訓、能力建設、融資支持、信息統計和國際交流等工作，以期深入推進PPP模式的落實。

　　2015年2月13日，財政部、住房城鄉建設部聯合下發《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)。

　　2015年3月17日，發改委、財政部、水利部聯合下發《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經[2015]488號)。

　　部分省份項目立項及推介情況

　　江蘇：

　　2014年8月27日，江蘇省首批政府和社會資本合作(PPP)試點項目培訓暨推介會(簡稱“江蘇PPP推介會”)在南京召開。

　　此次推介會共向社會推出了15個PPP試點項目，總投資額約875億元，涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設 施建設、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務設施配套五大領域。其中，交通基礎設施項目6個，投資額為794億元;供水安全保障項目2個，投資額為 13.5億元;污水處理設施建設項目2個，投資額為15.2億元;生活垃圾無害化處理項目3個，投資額為9.06億元;完善公共服務設施配套建設項目2 個，投資額為43.7億元。

　　安徽：

　　2014年 9月29日，安徽省政府召開新聞發布會，公布了全省第一批42個城市基礎設施類PPP項目，項目總投資709億元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生態環境這五類。

　　首批PPP項目包括17個城鎮生活污水處理設施，3個城鎮生活垃圾處理設施，4個城鎮供水設施，12個城市交通設施，和6個生態環境項目。項目基本集中在市 政公用事業，包括污水處理、生活垃圾處理、供水這三大類。另外，還有生態環境項目，包括森林公園、生態公園、市內公園、濕地公園等。

　　福建：

　　2014年9月17日下午，福建省推廣政府和社會資本合作(PPP)試點工作視頻會議在福州召開，向社會發布了28個PPP試點項目，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫療和養老服務等。

　　這28個項目中，交通和市政項目分別占了9項，此外，還有莆田市濱海新城防洪排澇工程、龍巖市萬安溪渡頭引調水等2項水利工程;莆田羅嶼新城安置區建設、莆 田市東圳水庫庫區環境綜合治理安置房等2項保障性安居工程;龍巖市錦繡頤養園、龍巖市北部新城醫院等2項醫療和養老服務項目，以及大宋莆陽旅游城、三明市 高源三期城市產業園等4項其他項目。

　　四川：

　　2014年12月24日，四川省“政府與社會資本合作”(PPP)項目簽約暨推介會在成都舉行。

　　在 本次推介會上，四川省市縣政府代表、項目合作企業代表現場簽署了首批集中簽約的項目協議共計28個、總投資額約404億元，將分別落戶成都、宜賓、徳陽、 雅安等8個市，富順、宣漢、西昌等18個縣(市、區)，主要涉及供水、環保、道路、交通、醫療、文體場館等與群眾百姓生產生活密切相關的領域。同時，推介 會還發布項目共264個、總投資約2534億元。

　　浙江：

　　2015年2月12日，浙江省財政廳公布了浙江省首批20個ppp試點項目名單，投資規模總計1176億元，涉及城市軌道交通、機場、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領域。

　　浙江省首批PPP試點項目中，軌道交通及城際鐵路項目5個，環保項目(垃圾及污水處理等)10個，教育設施項目1個，民政、健康、醫療項目3個，機場項目1個。

　　江西：

　　2015年3月3日上午，江西省發改委召開政府和社會資本合作(PPP)推介項目新聞發布會，2015年第一批總投資1065.17億元的80個項目“亮相”，涵蓋了基礎設施、公共服務、生態環保等領域。

　　這 80個項目主要分三大類：基礎設施類項目35個，投資729.82億元。其中，高速公路項目3個，軌道交通項目1個，鐵路項目3個，港口航運項目3個，市 政交通項目9個，市政設施項目14個，新能源項目2個。公共服務類項目33個，投資187億元。其中，教育項目4個，醫療項目10個，健康養老項目8個， 文化體育項目8個，旅游項目3個。生態環保類項目12個，總投資148.35億元。其中，環境綜合治理項目3個，污水處理項目5個，垃圾處理項目4個。

　　河南：

　　2015年4月8日上午，鄭州市“政府與社會資本合作”(PPP)項目推介暨簽約儀式在鄭州國際會展中心舉行。會上宣布了首批32個政府與社會資本合作項目，總投資1126.3億元。

　　會上，鄭州市委常委、常務副市長孫金獻宣布了首批32個政府與社會資本合作項目，總投資1126.3億元。鄭州市政府及相關投融資公司分別與意向社會資本簽 署10個框架協議，現場簽約鄭州市軌道交通3號線一期工程、鄭州市有軌電車中原西路示范線工程、鄭州市雙橋污水處理廠項目、鄭州市牛口峪引黃調蓄工程等7 個PPP項目，總投資353.8億元。

　　陜西：

　　2015年4月9日下午，寶雞市人民政府和社會資本合作(PPP)項目推介會在西安舉行。推出的34個PPP項目總投資達102.65億元，涉及市政設施、公共服務、交通運輸、產業發展四大領域。

　　首批項目主要有：市政基礎設施類項目15個，總投資36.25億元。公共服務類項目7個，總投資11.97億元。交通運輸類4個，總投資24.48億元。產業類項目8個，總投資29.95億元。

　　財政部去年底公布的30個PPP示范項目

　　1、天津新能源汽車充電設施網絡項目;

　　2、張家口橋西區集中供熱項目;

　　3、石家莊正定新區綜合管廊項目;

　　4、撫順市三寶屯污水處理廠項目;

　　5、吉林市第六供水廠建設工程(一期);

　　6、國電吉林熱電廠熱源改造工程;

　　7、嘉定南翔污水處理廠一期工程;

　　8、昆山市現代有軌電車項目;

　　9、徐州駱馬湖水源地及原水管線項目;

　　10、南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠項目;

　　11、宿遷生態化工科技產業園污水處理項目;

　　12、如皋市城市污水處理一、二期提標改造和三期擴建工程;

　　13、南京市垃圾處理設施項目;

　　14、徐州市城市軌道交通1號線一期工程項目;

　　15、蘇州市軌道交通1號線工程項目;

　　16、如東縣中醫院整體遷建項目;

　　17、杭州市地鐵5號線一期工程、6號線一期工程項目;

　　18、杭州——海寧城市輕軌工程項目;

　　19、池州市污水處理及市政排水設施購買服務;

　　20、馬鞍山市東部污水處理廠;

　　21、安慶市城市污水處理項目;

　　22、合肥市軌道交通2號線;

　　23、福建東山海島縣引水工程;

　　24、九江市柘林湖琥珀生態環保項目;

　　25、膠州灣海底隧道一期項目;

　　26、青島體育中心項目;

　　27、湘潭經濟技術開發區污水處理一期工程;

　　28、重慶市軌道交通三號線(含一期工程、二期工程、南延伸段工程)

　　29、貴州南明河水環境綜合整治項目;

　　30、陜西渭南市城市集中供熱項目。

　　各方觀點：

　　精彩社評：

　　PPP模式的重點與難點

　　所謂“PPP模式”即“公私合作模式”，是指政府與私人資本合作開發建設城市基礎設施的一種投融資模式。在城市建設中，地方政府缺錢，現在靠發債借錢的路子已經走不通了，就開始考慮采取國際上流行的這種PPP模式，政府把私人資本請進來，通過公私合作來解決投融資問題。

　　一個新的變化是，規范的PPP模式中的第二個P即Private原本是專指私人資本的意思，有的也稱之為“私人組織”、“民間資本”等，但是去年國家發改委和財政部修改了這個定義，統一稱之為“社會資本”，這樣一來就可以把國有企業也算進來了，等于是擴大了資金的來源渠道，似乎可以理解為：只要不是本地政府 的錢，都算是社會資本，都是第二個P。看來頂層設計的邏輯是：錢不問來路，能用就好。

　　地方政府要把別人的錢弄進來搞基礎設施建設，一般有三種辦法：

　　第一種是讓人家墊資建設，例如BT模式，在短期內必須籌集來資金還給人家;第二種是利用政府資源給出資方特許經營權，讓人家出錢建設但是允許他收費，等收回投資后再把項目收回來，例如BOT模式;第三種是政府和出資方都出錢，兩家一起干這個項目，賺錢雙方分，這就是PPP模式。

　　這三種模式的路子是完全不一樣的，BT模式相當于政府向人家借錢，有點像過橋，兩年左右就得還給人家，這種辦法政府是干不下去的;BOT模式比 BT模式好一些，政府不是借錢，所以不用還錢，是拿收費項目頂了建設投資，實際上相當于政府使用行政許可資源通過讓老百姓交費來償還人家的投資，等于是公共設施的有償使用，說到底還是老百姓花錢而不是政府花錢;PPP模式又不一樣，是政府和投資人共同出資搞建設，就像北京地鐵4號線，利益共享，風險共擔，政府不是借錢，投資人也不是購買特許經營權，在這個過程中老百姓沒有出錢，他們只是等著坐享其成。從公共利益的角度看這三種模式哪一個更好呢?顯然是 PPP模式最好，是完全市場化的一種方法，消費者不承擔風險。看來，政府以PPP模式發展城市建設是一種最佳選擇。

　　實施PPP模式的重點是什么?是第三個P即Partnership，就是“合作”，這個概念是對前兩個P(政府和社會資本)相互關系的定位，也就是伙伴關系，這與BT或者BOT可是有本質上的區別。在BT工程里，政府是楊白勞，還錢的主動權可以是尋租工具;在BOT工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻煩無限。可以說，在BT或者 BOT模式下，出資人基本上是孫子，與政府之間是不能平等的。但是在PPP模式下雙方關系就變成了夫妻關系，是平起平坐的股東關系，是在《公司法》約束下 的伙伴關系。這種“合作”的關系徹底改變了以前的舊關系狀態，說白了就是一切都要按照市場規律辦事，與市場準則相沖突的關系必須拿掉。所以說，在推PPP 模式的時候，最重要的就是首先要把關系擺正。

　　實施PPP模式的難點是什么?是盈利問題。第一，PPP模式下的工程項目都必須是以營利為目的的，因為社會資本來投資基礎設施建設的目的是要盈利而不是慈善救助;第二，政府作為PPP項目的一個成員，也是要以營 利為目的，以前在BT或者BOT模式下政府對項目是否盈利是不承擔責任的，所以政府并不關心經濟操作，現在就不同了，政府如果對項目是否盈利不感興 趣，PPP項目是干不下去的;第三，選擇的項目必須是可以盈利的項目，如果是市中心的一個高架橋，不能收費，無法盈利，那就根本不可能做成PPP項目。現 在看來，PPP模式的難點就是必須以盈利為前提。

　　PPP模式必須能夠實現盈利，那么盈利模式的設計就成了重中之重，但是由于城市基礎設施建設所具有的天然的公益事業性質，矛盾就出來了：投資必須有 利潤回報，但是公共工程無法實現利潤。例如博物館、圖書館等設施和生態公園的建設投資肯定是無法收回的，又如用水用電等基礎性民生工程的改善升級是不可以 輕易提價的，再如地鐵等軌道交通設施再怎么經營其本身是不可能實現盈利的，怎么辦?最后，逼得大家只有一個選擇，那就是最終回到政府資源那里想辦法，政府 手里有什么?只有兩樣東西：一個是政策，一個是土地。

　　向政府要政策，能要來什么?財政政策說白了就是要補貼獎勵，稅收政策就是減免稅，這兩 個政策是政府能自己拍板的，但是屬于在自己身上割肉，很難。至于市場政策、金融政策等都不是政府自己能說了算的，充其量只是個引導或者杠桿之類的作用，讓 銀行扶持中小企業喊了那么多年收效甚微，銀行自己的事是要自己做主的。在PPP模式這件事上政府能給什么政策?這個改革紅利看來不太好設計。

　　向 政府要政策好像不太靠譜，最后就只剩下要土地了，因為政府手里唯一值錢的東西就剩下土地了。但是，在現有狀態下城市的土地使用幾乎是沒有“額外性”的，可 以說在任何一個開展PPP模式建設的工程項目腳下都已經沒有用地指標可以拿出來“額外”使用了。即便是政府愿意以土地置換投資，可開發的土地也沒有了。現 在，PPP模式被逼到一個死角里了。

　　我們換一個角度重新看一下城市的土地情況。目前，城市的規劃基本上百分之百地把用地指標都用完了，也就 是說，現有的土地在規劃上甚至在權屬上都已經名花有主了，再拿不出來給PPP項目做投資回報用了。但是這些土地里有一部分是由于生態環境問題而低值利用 的，地價偏低，開發商投資沖動不足;還有一部分是以廢棄地形式存在的，也就是作為生態足跡還沒有修復治理的。這些土地的特點是現值現價偏低，如果改造好是 有一塊增值空間的，我們可不可以考慮在其未來的增值預期空間中切出一塊來提前使用呢?也就是創造一個預期性質的生態紅利機制給PPP模式做投資回報，這種 創新應該是可以嘗試的。

　　北京科技大學經濟管理學院 教授趙曉

　　現在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。

　　全國政協委員、財政部財政 科學研究所所長賈康

　　PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術;其次，融資更多是考慮將自己的風險最小化。

　　全國人大代表、長江證券股份有限公司董事長楊澤柱

　　首 先，要改變傳統的投融資觀念，現在政府總是習慣性地想找銀行，不愿意找市場，政府首先要有市場意識，多嘗試直接融資和PPP模式;第二，要有好的項目來吸 引社會資本試水，發改委或有關部門要篩選一批好的項目，先用PPP模式做起來，有了樣本，更多的企業就有信心了;第三，在PPP模式中，政府要有一定的投 入，不能把投資和風險全丟給社會資本，還要合理確定補償額度，讓投資者有收益保障;第四，政府同社會資本商定的收購價格在訂合同時就應明確，總之，一開始 政府要有引導，要給市場信心。

　　全國人大代表、武漢市市長 萬勇

　　城市融資創新沒有終點。除了現有的融資方式及PPP模式之外，我們還考慮利用政府的投融資平臺和金融機構共同設立城市建設發展基金，增加政府的投融資渠道，提高融資能力。這是一個實質性的風險共擔、成果共享的經濟合作模式，基金規模應該在百億量級。

　　全國人大代表、中信集團建筑設計研究總院董事長郭粵梅

　　政 府和社會資本要追求雙贏的目標。現在一些政府與社會資本的合作項目中，部分企業選擇項目不是謀求合理利潤，而是追求高收益指標，在高利潤誘惑下，可以不充 分論證就貿然進入。此外，項目建好運營后，政府負擔不了大的支出或不愿支付超合理利潤的支出，項目收益就難以保證，造成政府與企業“雙輸”。盡管發改委、 財政部分別公布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，但一些具體的操作細節仍存在缺乏法定依據 的問題，“法無授權不可為”，下一步還需要有具體的法律依據來保障。

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