PPP模式初期發展探究

發布日期：2015-07-16來源：中國城市報編輯：宋珍珍

[摘要]

文/杜競強

　　自中央大力推動基礎設施建設PPP(政府和社會資本合作)模式以來，國務院、國家發改委、財政部等部委先后出臺多份政策文件支持、推廣、指導該模式的發展，并通過推出項目庫等方式促進項目的落地。然而，據民生證券研究院的研究報告顯示，2014年9月后，全國各地公布的PPP項目簽約率僅為13%。不少人對PPP模式的推進產生了 “雷聲大雨點小”的擔憂。但實際上，在當前的政策條件下，若PPP項目簽約率高，才真正令人擔憂。

　　PPP項目落地慢的原因

　　PPP項目為什么落地慢，主要有以下兩個原因：

　　第一，雖然中央發布了多份關于PPP模式的政策文件，但還是缺乏對政策的清晰解讀以及必要的制度建設，加上政出多門，缺乏統一的組織管理，這讓地方在推進相關工作時面對著一系列懸而未決但又至關重要的問題。例如PPP工作應由發改委還是財政局主導?如何判斷PPP項目應遵照《招投標法》還是《政府采購法》?PPP項目審批程序與既有的基礎設施、公共事業相關程序之間的關系是什么?如果這些問題不能解決，一方面會使地方政府難以高效開展相關工作，另一方面也很難讓社會資本相信政府有決心、有能力保障PPP模式中私人一方的權益。

　　第二，正如國務院發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》指出的，PPP模式的核心價值在于提升公共設施和物品的供給質量及效率，加快政府職能的轉變，完善政府的財務管理。但從公布的 PPP項目來看，基于上述目的而采用PPP模式的并不多。許多地方落地的PPP項目只是為了緩解短期政府資金困難，或完成行政任務。因此，這些項目很難吸引社會資本的商業模式和收益率，反而極有可能增加地方財政長期的負擔以及地方財務管理的難度。而這無疑扭曲了中央推廣PPP模式的初衷。

　　基于以上分析，在當前的環境下，PPP項目落地慢不失為一件幸事。這一方面表示市場的不信任，另一方面也在一定程度上體現了地方政府的疑惑。

　　推進PPP項目的工作重點

　　基于我國PPP模式的發展還處于初期探索階段，近期相關工作的重心可放在以下方面：深化PPP的制度建設;明確、深化PPP的理念認知;上下協作推進PPP，形成良性發展勢頭。

　　配套的制度建設是PPP模式成功應用的基礎。PPP涉及多個利益主體，因此需要一套統一、完善的政策、法律與制度框架作為保障。世界銀行在其《PPP指導手冊(第二版)》中指出，成功實施PPP需要從政策、法律框架、程序、財政管理機制、監管與治理機制五個方面進行有針對性地制度建設，而我國在這其中任何一個方面的準備都不足。此外，還有兩方面的建設也至關重要。一是地方政府能力的建設。PPP作為一種先進的公共設施和服務供給模式，對地方政府在談判、財務、運營、監管等多方面都提出了較高的能力要求，而除了少數發達城市外，我國地方政府的相關能力還有待提高。二是專業服務機構的建設。這包括PPP領域的專業第三方咨詢機構、智庫、以及我國極度缺乏的公共設施與服務的運營商。

　　對PPP模式的價值、優勢、及其局限的認識。正如清華大學王守清教授所說，PPP不是政府推卸責任的借口。PPP僅是對現有公共設施服務模式的補充而非替代，因此，僅靠PPP模式無法滿足我國公共設施和服務的供給，也不能解決我國地方債務高企、基礎設施建設資金短缺、公共服務質量低等問題。大部分的公共設施和服務仍需要政府承擔，這部分的資金也仍需要政府自己籌措。同時，深層次的制度問題也仍需要政府自身開刀解決。

　　有選擇性的采用PPP模式。一方面，采用PPP模式需要大量的前期投入，談判周期還往往遠長于一般工程項目(北京4號線的PPP模式前后用了四年時間才完成簽約)。因此，小規模的項目并不適合采用PPP模式;在某些市場化程度相對較高、政府購買服務相對成熟的領域，如垃圾、污水處理等，刻意去套PPP模式的帽子，采用合資公司(即所謂狹義PPP模式)，還有可能適得其反。

　　以 PPP為契機，深化新常態下的改革。雖然中央政府大力推廣PPP的舉措值得充分肯定，但中央政府的核心職能只在于宏觀把控、戰略指導。而我國各地發展水平、現實條件各異，具體的中央政策常常會對部分地方造成束縛。當前，中央政府與其出臺具體的PPP模式實操層面的規范，不如以此作為契機去鼓勵、引導更廣泛的改革，讓PPP模式牽一發而帶動新常態下深化改革的全身。比如，在地方推進更廣泛的金融改革，切實降低私人企業融資成本，為真正的社會資本參與PPP 模式創造條件。同時，加快基礎設施資產證券化等領域的探索，為PPP模式的退出創造更有利的條件，增強社會資本參與PPP模式的信心。

　　有了中央積極的政策信號，相關行業部門、地方政府、企業、智庫等機構會基于自身需求去探索PPP模式的實操和落地，分享成功的經驗和遇到的問題，形成上下的良性互動與協作。如此一來，PPP模式定能早日在我國廣泛應用，為提高公共設施與服務的質量和效率作出突出的貢獻。

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