淺析PPP模式及對鋼市的影響

發布日期：2015-07-15來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　今年以來，“PPP模式”的媒體曝光率陡增。5月下旬，發改委在其新網站新開設的PPP項目專欄中公開發布PPP推介項目，本次發布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。國務院辦公室緊隨其后了發布“國辦發42號文”，內容較此前財政部113號文而言，對地方融資平臺公司參與PPP項目有所放寬。但是對于鋼鐵行業而言，PPP模式似乎仍是一個新鮮詞匯，這個模式究竟如何運作，對鋼市需求又將有怎樣的影響，本文試做梳理，以供大家參考。

　　一、PPP是什么?

　　PPP 模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

　　根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，我國PPP項目運作方式包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。

　　二、我國PPP模式的發展歷程

　　實際上，在PPP誕生之前，我國多采用BT(建設-移交)，形式上是由BOT模式演變而來，但由于社會資本不承擔風險且不參與經營，所以與PPP模式存在本質的不同。我國采用PPP模式最早的是1996年通車的泉州刺桐大橋項目，該項目由名流公司與政府授權投資的泉州市路橋開發總公司按6：4的出資比例成立 “泉州刺桐大橋投資開發有限公司”，按照BOT(建設-經營-移交，PPP的一種形式)模式建設運營，該模式還被復制到此后的高速公路建設中。

　　但是，由于當時由于未形成規范的契約文本而在實際運行中出現了種種問題，真正具有現代意義的PPP模式是在2003年至2013年發展起來的，主要集中在城市供水、污水處理及天然氣供應等領域，地方政府以建設部令第126號(《市政公用事業特許經營管理辦法》)為模板出臺了大量地方性法規、政府規章等，但當時的PPP項目仍缺乏頂層設計，一切以地方政府短期目的優先也造成了一些亂象。

　　2013 年后PPP模式的制度化建設才被提上議事日程，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營;2014年5月，財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組正式設立;2015年1月，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見，發改委同期下發了關于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南，由此PPP項目逐步成為目前廣泛熱議的話題。

　　三、近期推進PPP模式的目的

　　2013年后PPP模式上升為中央層面的政策工具后其推廣力度有了明顯的加快，而這一年正是中央新一屆領導班子就職，經濟結構轉型加速的關鍵時期，筆者認為近期中央推動PPP模式主要有兩層目的：

　　1、緩解政府增量債務和部分存量債務壓力。據媒體推測，2014年全國債務規模約為25.4萬億元，而參考融資總量、城投債發行企業債務增速和地方政府債券發行情況，地方政府債務約為15萬億左右。但是，2014年全國財政收入僅為14萬億，且由于此前地方債多數以銀行理財的形式存在，還款周期通常不超過一年，因此地方政府債務的兌付問題成為2014年政府工作的重中之重，地方債置換固然可以減輕壓力，但債務到期后仍是需要兌付的，而如果引入社會資本的則有助于政府的風險分攤，PPP模式由此大力推進。

　　2、推動政府職能轉變。從長遠來看PPP模式的推進是政府職能轉變的一個重要標志，目的是將地方政府從繁重的招商引資中剝離出來，由基礎設施的公共服務提供者轉型為監管者。此前由于政府存在利益偏好，將諸多公共資源轉變為有益于政績形象卻無益于民生利益的形象工程，降低了公共財政的使用效率，也對當地發展形成了錯誤的引導。因此從某種意義上說，PPP模式可視公共服務模式的改革。

　　四、PPP項目的推進情況

　　截至6月初，發改委官方網站上共發布了29個地區的PPP項目表，項目所屬行業多為供水、交通、垃圾處理、污水處理、供熱、健康養老、醫療衛生、文化旅游等 1043個項目，總投資約1.97萬億。據統計，其中377個項目為市政設施，包括城市排水管網、垃圾處理、供水供熱等。

　　數據來源：發改委咨詢二部整理

　　盡管發布的項目不少，但真正簽約的數量卻不是很多。由于簽約進度情況官方尚未公開，公開的報道中多數表示截止一季度簽約的項目大約為2100億元，僅占當時項目比重的1/8，與項目推進的熱情相比，私人資本對PPP項目的熱情并不高，對此，筆者認為目前主要存在以下幾點問題：

　　1、項目收益的保障問題。由于PPP項目主體的公共服務性特征，私人投資只能從其中獲取合理的而非高利潤的收益，若扣除資金和運營成本，投資收回的年限偏長，難以吸引一般投資者。

　　除此之外，PPP合作并非獨家經營，如泉州的刺桐大橋和杭州灣大橋在項目落成后還面臨著來自政府其他項目的競爭，例如刺桐大橋在建成后的十年時間，周圍又新建了7座跨河大橋，且均免通行費，回報周期被大大延長。

　　2、政府信用風險問題。部分地方政府在此前招商引資中的信用缺失成為罪不可控的風險，2011年亞洲開發銀行一份PPP制度體系環境成熟度的評價陳述報告中，中國得分僅49.8，與PPP利用成熟的國家，如澳大利亞(92.3分)和英國(89.7分)有很大差距。不過隨著PPP模式頂層制度設計的完善，這一現狀有望得到改善。

　　3、公益與盈利的界定。這一點在醫療項目中尤為突出，在本次發改委公布的名單中，醫院的建設、遷建等多為BOT、BOO模式，政府參與方式方面也是以特許經營為主，換言之私人投資方需要通過醫院的經營或者是獲得醫院部分外包資源的方式來收回投資，由此形成的混合所有制醫院仍需要新的制度來規范其經營。

　　五、PPP對鋼市的影響

　　盡管從目前的簽約情況來看，PPP模式呈現出“叫好不叫座”的現象，但在當前這一階段中，該模式對于中央政府而言確實有其特殊意義，盡管眼前困難重重，短期內仍會破除障礙大力推進，那么對于目前的鋼市而言又將有怎樣的幫助呢?

　　1、對鋼鐵行業需求的影響

　　從項目構成來看，PPP模式主要適用的項目多數與鋼鐵有關，例如交通、保障性住房、水利、供熱等，且大部分與當初4萬億所投放的項目一致。

　　數據來源：公開資料咨詢二部

　　數據來源：上海鋼聯大宗商品數據終端

　　從2008年四季度至2011年這一“4萬億”投資的高峰期來看，對鋼價的上漲確實起到了一定的作用，但時過境遷，當前的2萬億PPP項目是否能夠點燃鋼市的另一波上漲周期呢?筆者認為沒這么簡單。

　　從資金規模上來看，雖然目前發布的2萬億PPP項目與當時的“4萬億”差距不大，但當時的項目絕大部分是由中央和個地方政府的財政來兜底，為了提供如此龐大的資金，當時的M2同比增長率自2008年四季度開始一路飆升，2009年11月最高達到29.74%，2008年至2011年M2同比增速的年平均值分別為16.7%、26.5%、20.8%、14.68%，遠高于目前10%左右的增速。據前世界銀行副行長林毅夫表示，由于我國銀行管理體制中貸款轉存款需要支付全額利息的不合理規定，導致大量資金用于短期炒作。因此4萬億在執行的過程中，實際向實體經濟注入的投資資金是30萬億，杠桿達到7倍以上，而這一部分資金大部分被投入到房地產的開發當中，在當時的房地產開發大軍中，甚至不發鋼貿企業的身影。

　　而本屆政府的調控思路有了很大的變化，對經濟調控的主要思路便是去杠桿，收緊地方政府財政支出、激活社會資本的參與就是這一思路的體現，若以社會資本參與為主體的話，資金的投入必然不會出現“大水漫灌”的情況，而且，隨著中央層面對金融創新的鼓勵，社會資本的融資渠道被大大拓寬，銀行貸款已非唯一出路，P2P、上市融資、發行公司債、設立專項基金等均是允許的方式，對資金杠桿的調控也在進一步加強，因此預計本次帶動的資金注入將遠小于“4萬億”，而除了項目范圍內的保障性住房，對于房地產開發的拉動幾乎不會有太大作用，鋼鐵需求的拉動也將遠小于之前的水平。

　　2、對行業內企業的影響

　　盡管鋼鐵相關行業通過鋼鐵獲得的收益相對有限，但有實力的企業還是能夠通過直接參與項目建設而收益。目前中央的文件對“社會資本”并未作出嚴格規定，但從目前推進的情況來看，專業性的企業、有過合作經歷的企業和國企背景的企業仍是政府的首選，部分鋼貿企業母公司具有開發投資的資質，可以直接參與到諸如保障房、生態旅游、交通水利等重大設施建設中，不具有施工資質的企業也可以通過股權合作的方式參與，可以說PPP模式的推進為鋼鐵行業內的企業提供了一個向下游產業鏈拓寬的機會，同時也為本身有多元化發展意向的企業提供了一個機遇。

　　六、總結

　　PPP 模式的推進具有經濟改革和政治改革的雙重意義，因此在上升為國家戰略的一部分之后推進力度會不斷增強，期間地方政府思維模式的轉變尤為重要。另外，PPP 模式對鋼鐵需求的拉動量將遠不及此前“4萬億”后的規模，但鋼鐵企業有機會通過直接參與項目設計-施工-運營來拓展非鋼產業，有助于帶動鋼鐵供應企業向服務型企業的轉型。總體來說，PPP模式對于鋼鐵行業乃至國內經濟而言更像是溫補的中藥，而非立竿見影的西藥。

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