難以“著陸”的PPP模式（二）

發布日期：2015-06-30來源：中國公路網 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　地方政府不具備采用PPP模式的心理準備

　　我國當前處于轉軌時期，受到體制、機制及任期責任考核等多種因素的影響，在基礎設施和社會事業工程項目建設領域，各級政府部門本質上更愿意接受的是傳統的BOT理念，而不是PPP理念。

　　基礎設施和社會事業領域的項目建設采用PPP模式，是非常復雜的項目運作模式。吸引社會資本投資主體，參與本地的基礎設施和社會事業項目建設，當地政府必須保證社會資本投資者獲得可接受的投資回報。社會資本方的回報，實質上就是當地政府采用PPP模式實施基礎設施和社會事業項目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項目運作模式。客觀上講，目前我國各級政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實理念，按照真正的PPP模式來運作基礎設施和社會事業建設項目的心理準備。

　　在政府購買服務方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務主體的培育問題，也涉及到法律法規、服務標準、監督評價機制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現階段各級政府真正關注的重點問題。

　　各部門推崇PPP目的不同

　　化解地方政府債務風險

　　當前全社會掀起的PPP推廣應用熱潮，最早是由財政部發起的。化解和減輕地方投融資平臺債務風險，逐步成為全國共識。財政部推動起草的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，明確提出地方政府不得通過投融資平臺公司進行舉借，平臺公司的債務也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。財政部負責起草的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)，進一步強調要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)提出，要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力，強調要通過PPP改造，將地方政府債務轉化為企業債務。

　　同時，財政部出臺了一系列推廣PPP模式的規范性文件，使得PPP模式的推廣應用在全國各地迅速升溫。因此，財政部推動PPP的初衷，就是通過PPP將地方政府債務置換成企業債務，避免地方政府新增或有債務。

　　創新融資渠道

　　《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)明確提出，地方政府今后只能通過發行政府債券的方式進行舉債，而且地方債的發債規模是受到嚴格限制的。該文件同時強調，可以通過推廣使用政府與社會資本合作的模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》(國發〔2014〕62號)，進一步明確地方政府不得繼續以稅收優惠、減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地、低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源等方式，通過地方投融資平臺進行招商引資。

　　在這種情況下，過去普遍適用的通過平臺公司進行融資的各種操作模式已經不再適用，PPP模式就成為各地基礎設施和社會事業投資項目資金籌措的現實可行渠道。

　　建立新的項目管理體制

　　PPP模式在實際應用中存在兩種主要方式，一種是以特許經營為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎設施和社會事業投資項目建設領域;另一種是以維護運營、管理合同等為主要特征的政府采購服務。在PPP項目的實際應用中，存在偷換概念的問題，認為基礎設施和社會事業工程建設項目，本質上都屬于政府購買服務的范疇，政府授予高速公路、發電廠等的收費權，本質上就是政府部門對這些公共服務的采購對價。因此，將基礎設施和社會事業項目都包括在政府購買公共服務的范疇之內。

　　《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)明確提出，要在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域積極推廣PPP模式，將“公共服務”與基礎設施等領域并列。目前，在實際操作中，將“公共服務”的范圍擴大到能源、交通運輸、水利工程、農業、科技、醫療、衛生等領域，將基礎設施和社會事業項目建設與公共服務混同，將特許經營與政府采購服務混同，并且要求在這些領域實施PPP項目，都必須履行政府購買服務的程序，目的是要重新構建一套項目申報及審查程序，建立一套由財政部門和行業主管部門共同牽頭的工作機制。

　　深化投融資體制改革

　　為了應對PPP模式迅速升溫的情況，國務院發布由國家發展改革委負責起草的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)，要求在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)，要求通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。同時，國家發改委還與國家開發銀行聯合發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2015]445號)，要求加強與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP項目信息及調度情況，協調解決項目融資、建設中存在的問題和困難，為PPP項目融資工作順利推進創造條件。另外，國家發改委還出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，要求鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，規范特許經營活動，提高公共服務質量和效率，維護特許經營者合法權益。國家發改委通過以上努力，一方面在一定程度上增強了在我國推廣應用PPP模式的話語權，另一方面也表明國家發改委推動運用PPP的主要目的，是將 PPP作為深化基礎設施和社會事業領域投融資體制改革的催化劑，吸引社會資本特別是民間資本參與到基礎設施和社會事業投資領域。這種目標定位，對于糾正在基礎設施和社會事業投資建設領域推廣應用PPP模式的錯誤導向，發揮了彌足珍貴的糾偏作用。

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