難以“著陸”的PPP模式（一）

發布日期：2015-06-30來源：中國公路網 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府和社會資本合作模式(PPP)是指政府為推動基礎設施和社會事業投資建設領域的體制機制改革，增強公共產品和公共服務的供給能力及效率，通過特許經營、股權合作、購買服務等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔及長期合作的伙伴關系。

　　目前，在有關部門的積極推動下，全國各地宣傳、推廣PPP模式的熱度很高，但真正落地的PPP項目并不多。PPP項目陷入實際操作的困境，存在政策誤導的傾向。地方政府應采用靈活措施予以應對，以便為當地經濟發展贏得更多的政策及資金支持。具有中國特色的PPP

　　PPP模式是舶來品，本意是強調“公私合作”，原意是通過建立公共部門和私人部門的合作伙伴關系，發揮私人部門的專業優勢，提高公共產品和公共服務的質量和效率。國外通過PPP模式采購公共產品，即以“購買服務”的方式進行PPP運作，主要采用委托運營，簽署服務合同、管理合同、租賃合同，或對現有設施授予特許經營權等方式進行運作。因此，在PPP模式運用的實踐中，人們最關心的是如何確定采購價格，如何規范采購流程等問題。

　　在國外，基礎設施和社會事業項目的投資建設也會采用PPP模式，但由于西方國家市場化程度很高，真正采用PPP模式在工程項目投資建設全過程中的運用相對較少。PPP模式被引入我國后，由于國情不同，在實際運用中體現出突出的中國特色。非公共部門和私人部門的合作

　　由于我國是公有制經濟占主體地位，目前的基礎設施和公共事業項目投資中，各級各類國有企業及事業單位投資占主體地位。國有企業既不能被認為是“私人部門”，也不是完整意義上的“公共部門”。PPP模式引入我國后，被稱為“政府和社會資本合作”，而不是公共部門和私人部門的合作，這就使得合作對象的選擇、分析評價標準等出現明顯變化。用于基礎設施和公共事業工程建設領域

　　與西方國家“小政府、大社會”的社會結構不同，我國總體上屬于“大政府、小社會”的結構，有關公共服務外包，政府購買服務的法律法規、制度體系、思維習慣等有待完善，政府向社會資本購買服務的制度建設還處于起步階段，因此我國以“購買服務”的方式使用PPP的情形還很少，目前仍處于起步和探索階段。我國當前對PPP的認知，主要是用于基礎設施和社會事業投資建設領域，主要以特許經營的方式進行項目建設。核心目的是推動投融資體制改革

　　我國在基礎設施和公共事業投資建設領域推廣應用PPP模式，目的是通過引入并有效運用市場化手段，促進基礎設施和社會事業建設領域的投融資體制深化改革，尤其是民間資本參與項目建設，打破傳統體制機制，提高資源配置的質量和效率。在公共服務采購領域應用PPP，核心目的是要降低采購價格，明確主體資格，規范采購程序。二者的目標導向具有明顯區別。

　　接受PPP需要心理準備

　　BOT與PPP的區別

　　在基礎設施和公共事業投資建設領域，與PPP模式關聯最強的就是BOT模式。從字面上看，BOT強調的是“建設”“運營”“移交”等項目周期各個階段的具體活動，并且衍生出幾十種不同的操作模式，將工程設計、改建、租賃等各種活動加入其中。PPP則強調的是“合作伙伴關系”的建立。

　　如果BOT的項目運作框架充分考慮了各方權利和義務關系，強調的是可持續性的合作架構，則基礎設施和公共事業項目采用的BOT模式就等同于PPP模式，并且可采用各種各具特色的操作模式。否則，如果僅強調項目能否建成，能否運營和移交，關注的重點是項目周期各階段的具體活動，而不重視各方的利益共享、風險共擔及項目運作的可持續性，這樣的BOT就不是PPP。

　　工程建設領域運用PPP模式更難

　　政府對公共服務的采購，無論是采用委托運營、特許經營模式，還是簽署服務合同、管理合同及租賃合同，所涉及的環節相對較少，合作的時間周期也相對較短，構建政府和社會資本之間的合作關系相對較為容易。

　　工程投資建設涉及的因素十分復雜。在過去30多年的應用過程中，人們總結出幾十種BOT項目的演變形式，以適應各種類型工程項目運用的實際需要。因此，在基礎設施和公共事業領域構建政府和社會資本合作伙伴關系，需要處理政策設計、建設規劃、可行性研究、咨詢評估、招投標、工程建設、項目管理、工程試運營、建成移交等一系列復雜活動，需要經驗豐富的專業團隊進行系統性的研究策劃，才能制定出能夠滿足可持續性要求的政府和社會資本合作實施方案，難度往往很大。

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