PPP項目不容易落地的原因

發布日期：2015-06-23來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　汪金敏 上海市建緯律師事務所

　　經濟下行，PPP政策密集出臺，總理反復推動，國內掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。站在PPP項目咨詢服務第一線，我一直在思考：PPP項目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項目不容易落地?

　　火熱的PPP項目落地了嗎?

　　日前，國家發改委網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推介項目。首批發布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。在1043個項目中，安徽以 127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過60個。江蘇公布了107個項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務項目48個，交通設施、市政設施、生態環境項目則分別有22、26、11個。

　　1043 個項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個省份和大連等四個地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個PPP項目，總投資額達805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項目，預計 PPP項目總規模達到3萬億元以上，有望成為填補地方融資平臺資金缺口和地方預算內不足。

　　這許多推介的PPP項目落地了嗎?那些更大數量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎?

　　目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經貿部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。”民生證券研究報告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

　　已落地的PPP項目是真PPP嗎?

　　已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統做法，與PPP無關。以財政部去年12月4日公布30個PPP示范項目為例，截至2月底，2個項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環境綜合整治二期項目。但后一個項目是財政部示范名單發布前就已經簽約的，即國家試點的PPP項目真正簽約的，有且只有一個。

　　已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎?或者說完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環北路工程PPP項目為例說明。該項目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經營性項目采用PPP模式運作的破題之作”。

　　該外環北路是道路設計全長約14.9公里，建設總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領導小組，項目實施機構是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會資本為北京城建設計發展集團，出資88%。合作期限為13年，其中建設期2年，運營期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負責本項目優化設計、投資、融資、建設、運營維護、移交等，合作期屆滿項目公司將本項目無償移交給政府方。

　　該項目被設計成非經營性項目，幾乎沒有現金流，回報機制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(符合績效要求的公共服務)，即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。安慶市人大常委會在PPP項目協議簽署前通過決議，將該等可用性服務費和運營績效服務費納入跨年度的財政預算。

　　該 PPP項目既然要政府付費，政府未來11年有能力付嗎?如果不能通過財政承受能力論證，也就是說政府未來無力進行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，現金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過財政承受能力論證。依據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規定，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。” 一般公共預算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個地方只算兩個需要政府付費的PPP項目，則單個PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過5%。既然要求，建設總投資19.76億元，建設期2年，按照8%的綜合融資成本，經營期11年，則平均每年補貼現值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。

　　該 PPP項目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第10及第12條及此前相關文件規定，判斷一個項目是否是PPP項目，關鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率”的(當然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認定“降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率”呢，要結合“特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等”等來判斷。然而，從該項目內部人士一手資料看，既無法看是該項目是如何“提高公共服務質量效率”的，更無法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒錢嗎?

　　可見，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時具備該基石條件。

　　為什么PPP項目不容易落地?

　　為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢?原因無外乎是：(1)PPP項目沒有通過物有所值評估;(2)PPP項目沒有通過財政承受能力論證;(3)PPP項目對社會資本沒有吸引力;(4)PPP實施方案難以操作;(5)PPP項目還沒來及招標和簽約。我預計第(5)個因素占項目數量不會超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴格，該兩因素我認為影響不超過20%，但隨著相關配套規定的出臺和嚴格執行，該兩因素將是能否采用PPP模式決定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉化的。也就是，PPP項目沒有吸引力，可以通過修改實施方案使其具有吸引力。相反，PPP實施方案難以操作，則PPP項目沒有吸引力。

　　為什么PPP項目對社會資本沒有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報率及債權融資成本太低，社會資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經營期長達10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔的綜合融資成本低于這一標準，就意味著吸引力不大。

　　為什么PPP實施方案難以操作呢?首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結構比較僵硬，往往按照標準PPP交易結構來生搬硬套，比如按照傳統BT模式來做非經營性項目的PPP模式。其實PPP交易結構并可以根據項目特點、項目進展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設定。再次，風險分配不合理。有的將幾乎所有風險都分配給了社會資本，比如道路周邊土地拍賣的指標、規劃、時間及返款等本應該由政府承擔的風險轉給了社會資本。有的則相反，比如通過約定價格股權回購、在特許經營期中提前退出，又比如，如果達到約定資本金收益率由當地國有企業承擔等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規定，而無法操作。比如約定按照約定低價將土地出讓給社會資本，這違法了土地招拍掛規定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執法不嚴情況下的產物，在依法治國的今天，已經行不通了。

　　為什么財政部門不批準PPP模式呢?因為地方債務風險很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產;因為沒有通過財政承受能力論證，單個項目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關政策都是依次為出發點來制定的。這就是為什么非經營性項目難以批準，經營性項目好批準的原因。

　　為什么發改部門不批準PPP模式呢?因為沒有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統方式自己來做項目，因為地方政府沒有錢也融不到錢;因為《預算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會資金做PPP項目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會高于地方政府融資成本1-2點。國家為什么不用發債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會資本送錢?當然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

　　綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會用PPP。就施工企業來說，PPP是一片藍海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時，PPP也是巨大的挑戰。如何打通融資渠道、如何理解PPP內涵、如何設計PPP交易結構、如何平衡多方關系推動PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續分享我在PPP項目咨詢一線的所思所想。

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