特許經營和PPP異同分析

發布日期：2015-05-12來源：中央財經大學氣候與能源金融研究中心(RCCEF)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP的發起源于政府沒有錢，但是它絕對不是解決政府沒有錢的問題。PPP從字面上理解很簡單，就是政府和社會資本方或者是企業合作。但是合作的目的是什么?實際上最終做這件事是落在公共服務上面的。過去我們把PPP作為基建投融資領域的投融資方式變革，其實是把它的意義和定位縮得很小。因為任何一個基礎設施建設的目的都是為了提供公共服務，所以我們看到的政府和企業合作的目的一定是提供公共服務。公共服務這個領域很廣泛，不僅僅包括所謂的基礎設施、修橋修路，還包括我們的醫療、養老、教育、科技、學校，所有的只要政府想提供公共服務的領域，就需要政府和社會資本方來合作。

　　政府和社會資本方以什么方式來合作?為什么要合作?過去亞行、世行、聯合國都對PPP有過定義，現在對PPP的定義，歸根結底其實就是一句話：政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的錢、技術、人才和管理經驗來提升公共服務供給的質量和效益。不光解決的是錢的問題，還有長遠機制的問題。為什么政府要用合同的方式?在中國過去我們通常都是用文件，其實合同更多的是明確雙方的責任劃分。很多人說政府和企業合作就是PPP，過去融資平臺公司也是PPP，因為本質上是一個企業。但是為什么在實際當中卻變成了政府的手或腳?最后債務變成了政府性債務，實際上就是因為責任權利不清晰，因為政府所履行的公共權利不能賦予社會資本方，比如環評、消防、建筑標準的制定等，政府給到社會資本的只是做整個公共服務項目的設計、建設、融資、運營和維護這樣一些微觀性的經營事務。

　　PPP的定義清楚后，大家可能還經常看到特許經營，還有政府購買服務和PPP的關系。就我理解，特許經營和PPP本質上應該是交叉的。在政府的行為里面有特許經營的領域，比如煙草、過去的酒，還有鹽業領域是有特許的。但是在公共服務領域，我們現在特許經營的概念還不是特別清晰。有的人認為，只要是政府提供公共服務的，給到社會資本方就是特許經營，對此我個人一直不太贊成。其實政府和企業或者說社會資本方合作，社會資本方并沒有獲得過多的權利，其實很多時候都是盡義務。政府一分錢不掏，就是以事后購買服務的方式來支付對價，在這個過程當中，社會資本方依據合同要盡職盡責的完成政府交給他的目標，他必須去籌錢、去管理運營，這個合同約定并沒有給社會資本方什么權利。

　　為什么說在公共服務領域有特許的領域?比如像核電，一些重大公共安全的領域，實際上有市場準入，應該是實行特許經營的，因為我們對資質有特殊的要求。除了這些領域，其實是不應該有特許的。本質上PPP就是雙方通過平等合作來提供公共服務，這里面的條件都是可以商量的。社會資本方不可能一分錢不要求回報、不要求盈利地替政府做事。所以我們通常說PPP的這種機制，實際上就是政府把自己的公共政策的目標，企業和市場機制結合在一起。但是對于企業來說，他是把自己的經營目標和自己的社會責任結合在一起。那么為什么政府和社會資本合作跟其他一般私人部門的合作不同呢?因為政府和企業最終都要向老百姓交待。在這個過程當中，從經濟的成本來看，社會資本方所投的每一分錢都希望有一個合理的回報。從政府角度來說，它代表老百姓和社會資本方簽合同，肯定希望在這個合同項下的責任是價廉質優的，這就衍生了職責定位的問題。

　　在這個投入的過程當中，政府支付對價無非是三種形式，要么就是讓渡收費權，要么就是通過財政預算來安排補貼，要么就是通過存量資產的投入或者是轉讓的形式，所以對于政府來說，實際上就是一個預算管理和資產管理的過程。政府在建設這個項目的過程當中，存在著最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的滿意度的問題。在PPP里面，我們希望保證PPP合同項下的政府支付責任是合理的、科學的。作為一個老百姓，我也希望知道我所享受的公共服務的運行成本是多少，最終我為這個東西付了多少代價--其實我們都希望能看得到。

　　PPP本質上是基于政府信用為基礎的一系列活動，只不過跟過去的融資平臺相比，對社會資本方有一個比較高的要求，對于我們金融機構在識別風險上也有一個要求。過去在融資平臺模式下，由融資平臺去融資搞建設，所有的運營通過設計委托給企業干，建設也找個工程建筑商，運營也可以委托一個企業去運營。但是本質上所有的責任都在融資平臺那里，所以金融機構在審評的時候不用看項目本身的好壞，因為最后還款都是來自政府的資產負債表。而PPP項目就多了一個風險點：政府是要履行合同，但是政府履行合同的前提是社會資本方盡職盡責地也履行了合同。如果社會資本方沒有盡職盡責地履行這個合同，則意味著金融機構的融資就會出現相應風險。

　　現在我們做的，其實只是在預算管理和資產管理這兩個框架下去打造一個規范的PPP的制度體系。首先我們要進行PPP項目財政承受能力的論證，也就是我們要清晰的去識別、測算政府在簽這個合同項下會承擔多少支付義務，這些支付義務可能是現金的，可能是要在預算里面安排的，也有可能是要從資產負債表的資產里面投入的，比如說土地的投入、股權的投入，這樣能減少一部分預算支出的壓力。只有把PPP合同項下的政府支付義務納入到財政管理的程序，社會資本方在和政府合作的時候才有信心。現在市場上流行一句話叫做"誰有錢跟著誰走"，其實也是一種導向。從我們的角度來說，我們其實是希望能夠規范地讓合作的所有信息都對外披露，能有一個監督和制約的機制在這里。不是說企業和政府合作就是一個PPP。

　　另外一個大家比較關注的話題是PPP項目里面政府采購和招投標法的關系。因為我們最終是要購買公共服務，讓這個公共服務的成本或者價格價廉質優，所以在選擇這個合作伙伴的時候，我們不光看到的是要建設一個資產，其實我們更關注服務。在公共服務領域，用政府采購有幾個好處：一是對外資開放的問題，在公用事業的項目我們有開放清單，所以政府采購有利于保護本國企業;二是上級部門對下級部門的監督管理，也就是說在這個競爭性采購的環節，如果大家覺得政府在選社會資本方合作方的時候不公開、不透明，存在內部交易，可以隨時提起行政復議和訴訟;三是財政部門介入PPP項目，實際上根本是為了保障政府的信用，如果不能履約的話，上級財政部門有監督和管理的職責。

　　很多人認為PPP項下也有政府債務的壓力，其實PPP項下政府支付義務是我們購買服務的對價，并不是直接的債務。你有產出了，我才付費，沒有產出我是不會付費的。所以在這個機制下，其實是沒有債務的。但是為什么說我們要警惕債務風險的壓力呢?因為PPP合同是一個法定合同，政府一旦簽訂了，政府就有義務去履行這個合同的責任，只要社會資本方沒有違約，對于政府來說是一個法定剛性的責任，財政部門必須保障。如果PPP項目做多了，一樣會增加財政收支的矛盾帶來舉債的壓力。當然不一定通過舉債來解決，有可能是通過減少其他方面的支出，也有可能通過增加稅收，當然舉債是其中的一個選擇。

　　(文/闞曉西，財政部金融司金融五處處長)

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