闞曉西——PPP新框架的設計和精髓

發布日期：2015-05-08來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/中央財經大學氣候與能源金融研究中心(RCCEF)

　　日前，中國綠色投融資對話平臺專家研討會暨氣候融資高層論壇在中央財經大學舉行。RCCEF獨家推出財政部金融五處處長闞曉西的發言摘要。

　　中國綠色投融資對話平臺將持續推動相關討論、促進深入的跨界交流。

　　闞曉西(財政部金融五處處長)

　　PPP本質上是基于政府信用為基礎的一系列活動，只不過跟過去的融資平臺相比，對社會資本方有一個比較高的要求，對于我們金融機構在識別風險上也有一個要求。

　　PPP的發起源于政府沒有錢，但是它絕對不是解決政府沒有錢的問題。PPP從字面上理解很簡單，就是政府和社會資本方或者是企業合作。但是合作的目的是什么?實際上最終做這件事是落在公共服務上面的。過去我們把PPP作為基建投融資領域的投融資方式變革，其實是把它的意義和定位縮得很小。因為任何一個基礎設施建設的目的都是為了提供公共服務，所以我們看到的政府和企業合作的目的一定是提供公共服務。公共服務這個領域很廣泛，不僅僅包括所謂的基礎設施、修橋修路，還包括我們的醫療、養老、教育、科技、學校，所有的只要政府想提供公共服務的領域，就需要政府和社會資本方來合作。

　　政府和社會資本方以什么方式來合作?為什么要合作?過去亞行、世行、聯合國都對PPP有過定義，現在對PPP的定義，歸根結底其實就是一句話：政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的錢、技術、人才和管理經驗來提升公共服務供給的質量和效益。不光解決的是錢的問題，還有長遠機制的問題。為什么政府要用合同的方式?在中國過去我們通常都是用文件，其實合同更多的是明確雙方的責任劃分。很多人說政府和企業合作就是PPP，過去融資平臺公司也是PPP，因為本質上是一個企業。但是為什么在實際當中卻變成了政府的手或腳?最后債務變成了政府性債務，實際上就是因為責任權利不清晰，因為政府所履行的公共權利不能賦予社會資本方，比如環評、消防、建筑標準的制定等，政府給到社會資本的只是做整個公共服務項目的設計、建設、融資、運營和維護這樣一些微觀性的經營事務。

　　PPP的定義清楚后，大家可能還經常看到特許經營，還有政府購買服務和PPP的關系。就我理解，特許經營和PPP本質上應該是交叉的。在政府的行為里面有特許經營的領域，比如煙草、過去的酒，還有鹽業領域是有特許的。但是在公共服務領域，我們現在特許經營的概念還不是特別清晰。有的人認為，只要是政府提供公共服務的，給到社會資本方就是特許經營，對此我個人一直不太贊成。其實政府和企業或者說社會資本方合作，社會資本方并沒有獲得過多的權利，其實很多時候都是盡義務。政府一分錢不掏，就是以事后購買服務的方式來支付對價，在這個過程當中，社會資本方依據合同要盡職盡責的完成政府交給他的目標，他必須去籌錢、去管理運營，這個合同約定并沒有給社會資本方什么權利。

　　為什么說在公共服務領域有特許的領域?比如像核電，一些重大公共安全的領域，實際上有市場準入，應該是實行特許經營的，因為我們對資質有特殊的要求。除了這些領域，其實是不應該有特許的。本質上PPP就是雙方通過平等合作來提供公共服務，這里面的條件都是可以商量的。社會資本方不可能一分錢不要求回報、不要求盈利地替政府做事。所以我們通常說PPP的這種機制，實際上就是政府把自己的公共政策的目標，企業和市場機制結合在一起。但是對于企業來說，他是把自己的經營目標和自己的社會責任結合在一起。那么為什么政府和社會資本合作跟其他一般私人部門的合作不同呢?因為政府和企業最終都要向老百姓交待。在這個過程當中，從經濟的成本來看，社會資本方所投的每一分錢都希望有一個合理的回報。從政府角度來說，它代表老百姓和社會資本方簽合同，肯定希望在這個合同項下的責任是價廉質優的，這就衍生了職責定位的問題。

　　在這個投入的過程當中，政府支付對價無非是三種形式，要么就是讓渡收費權，要么就是通過財政預算來安排補貼，要么就是通過存量資產的投入或者是轉讓的形式，所以對于政府來說，實際上就是一個預算管理和資產管理的過程。政府在建設這個項目的過程當中，存在著最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的滿意度的問題。在PPP里面，我們希望保證PPP合同項下的政府支付責任是合理的、科學的。作為一個老百姓，我也希望知道我所享受的公共服務的運行成本是多少，最終我為這個東西付了多少代價——其實我們都希望能看得到。

　　PPP本質上是基于政府信用為基礎的一系列活動，只不過跟過去的融資平臺相比，對社會資本方有一個比較高的要求，對于我們金融機構在識別風險上也有一個要求。過去在融資平臺模式下，由融資平臺去融資搞建設，所有的運營通過設計委托給企業干，建設也找個工程建筑商，運營也可以委托一個企業去運營。但是本質上所有的責任都在融資平臺那里，所以金融機構在審評的時候不用看項目本身的好壞，因為最后還款都是來自政府的資產負債表。而PPP項目就多了一個風險點：政府是要履行合同，但是政府履行合同的前提是社會資本方盡職盡責地也履行了合同。如果社會資本方沒有盡職盡責地履行這個合同，則意味著金融機構的融資就會出現相應風險。

　　現在我們做的，其實只是在預算管理和資產管理這兩個框架下去打造一個規范的PPP的制度體系。首先我們要進行PPP項目財政承受能力的論證，也就是我們要清晰的去識別、測算政府在簽這個合同項下會承擔多少支付義務，這些支付義務可能是現金的，可能是要在預算里面安排的，也有可能是要從資產負債表的資產里面投入的，比如說土地的投入、股權的投入，這樣能減少一部分預算支出的壓力。只有把PPP合同項下的政府支付義務納入到財政管理的程序，社會資本方在和政府合作的時候才有信心。現在市場上流行一句話叫做“誰有錢跟著誰走”，其實也是一種導向。從我們的角度來說，我們其實是希望能夠規范地讓合作的所有信息都對外披露，能有一個監督和制約的機制在這里。不是說企業和政府合作就是一個PPP。

　　另外一個大家比較關注的話題是PPP項目里面政府采購和招投標法的關系。因為我們最終是要購買公共服務，讓這個公共服務的成本或者價格價廉質優，所以在選擇這個合作伙伴的時候，我們不光看到的是要建設一個資產，其實我們更關注服務。在公共服務領域，用政府采購有幾個好處：一是對外資開放的問題，在公用事業的項目我們有開放清單，所以政府采購有利于保護本國企業;二是上級部門對下級部門的監督管理，也就是說在這個競爭性采購的環節，如果大家覺得政府在選社會資本方合作方的時候不公開、不透明，存在內部交易，可以隨時提起行政復議和訴訟;三是財政部門介入PPP項目，實際上根本是為了保障政府的信用，如果不能履約的話，上級財政部門有監督和管理的職責。

　　很多人認為PPP項下也有政府債務的壓力，其實PPP項下政府支付義務是我們購買服務的對價，并不是直接的債務。你有產出了，我才付費，沒有產出我是不會付費的。所以在這個機制下，其實是沒有債務的。但是為什么說我們要警惕債務風險的壓力呢?因為PPP合同是一個法定合同，政府一旦簽訂了，政府就有義務去履行這個合同的責任，只要社會資本方沒有違約，對于政府來說是一個法定剛性的責任，財政部門必須保障。如果PPP項目做多了，一樣會增加財政收支的矛盾帶來舉債的壓力。當然不一定通過舉債來解決，有可能是通過減少其他方面的支出，也有可能通過增加稅收，當然舉債是其中的一個選擇。

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