PPP到底是什么——對“合作關系”的解讀

發布日期：2015-04-21來源：貴州君躍律師事務所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：佘雨航，貴州君躍律師事務所合伙人律師

　　PPP的成功與否不在于合作的主體，關鍵在于合作關系

　　為什么這樣去理解PPP模式?在中國，PPP中的第二個“P”即社會資本，已經進化成為泛指所有的公司、企業。社會資本，無論其所有制性質，都可以作為“私有資本”(此處“私”是相對于政府的“公”而言，并非是所有制性質)來和政府進行合作。因此，在中國，此“私”已經非彼“私”了。對于資本雄厚的國有性質的央企而言，在PPP推出之后，立刻展開與各地政府的合作。與其說是資本雄厚，更不如說是政府與國有資本之間彼此的思維方式、決策習慣更容易促成合作，比純粹的政府與私有資本之間的合作，更容易取得彼此之間的信賴。

　　進而言之，在將第二個“P”的“Private”定義為“社會資本”之后， PPP模式能夠成功的重要因素，應重點聚焦在第三個“P”的內涵，即政府和社會資本之間怎樣建立“合作關系”，以及建立怎樣的“合作關系”。深入到技術層面，PPP模式在具體項目上，合作雙方應當充分考慮項目涉及的政策與法律風險、行業風險、技術風險、投融資風險、商務風險等全部可以預判的風險，并根據政府和社會資本的“專長”及風險的本來屬性來確定的風險分擔機制，這才是PPP合作成功的基礎。否則，就可能會產生類似如泉州刺桐大橋那樣失敗的項目。該項目涉及合作內容的法律文件只有一二頁紙，社會資本與政府合作之初都沒有充分預計到政府之后修建免費的通行大橋多達七座，導致社會資本獲得的收費特許經營權到最后就一文不值，無法產生收益，最終不得已提前“被”政府回購，社會資本黯然退出。

　　其實換個角度來看，政府也無錯。政府本來承擔的就是基礎設施建設和公共產品的供給職能。對于政府所提供的公共產品滿不滿意，是由作為使用者的納稅人來評價的。政府需要在社會資本的商業利益和公共利益之間做好平衡，公共產品收費過高，老百姓必然怨聲載道，政府將會背負公共評價的壓力，再加上沒有契約的約束，類似在泉州刺桐大橋項目上政府“違約”就真的無可厚非。反觀北京地鐵四號線項目，就是一個合作成功的典型案例。作為社會資本的港鐵公司在營運方面具有專業的管理經驗，能夠在成本控制和經營管理方面做到內地地鐵公司無法企及的高度，同時，合作雙方充分預估風險，對影響營運效率和項目盈利的關鍵因素變化設置了合理的解決機制，用精準的制度設計為項目成功做足了鋪墊，由此可見，地鐵四號線項目最終合作成功是有基礎的。

　　PPP的成功還需要關注第四個“P”和第五個“P”

　　PPP模式在中國要獲得順利推行，實際上還應當關注第四個“P”(People)和第五個“P”(Politics)。前文已經有所論及，基于PPP項目主要運用于基礎設施和公共服務領域，其直接影響的就是使用者的利益。PPP項目成功與否，除了直接合作的政府和社會資本能否“各取所需”、“各有所得”之外，公共產品和服務的使用者和體驗者的社會評價也是很重要的考量因素。同時，基于目前中國并沒有專門就PPP模式出臺法律、行政法規，只有政策支撐。眾所周知，政策的可變性遠高于法律法規，在并不穩定的政策環境背景下去做PPP，不僅考驗的是社會資本，更是對政府的考驗。

　　PPP是管理模式，是專業技術

　　從效果上來看，對政府而言，PPP模式確實在一定程度上解決了政府短期內沒有財力投資基礎設施建設和公共服務供給的問題。但對社會資本而言，如果不盈利，甚至如果不能到達社會資本設定的投資回報離，PPP模式就沒有存在的意義。資本永遠是逐利的，沒有利益驅動，做PPP無疑是在做公益，相信這不是社會資本擁躉PPP的本意。

　　筆者是這樣理解：專業的人做專業的事，政府的人力、物力、財力和精力，決定了由政府親自去做大部分的基礎設施建設和公共服務供給將會犧牲效率。政府及其職能部門沒有專業人才和隊伍，建設和營運管理水平低、投資回報率低，使用者當然會用腳投票，政府吃力不討好。使用者照章納稅，但卻沒有享受到一定質量的公共產品和服務，當然會不滿意，對使用者確實不公平。而換個方法來做，設定好合理的盈利空間(不能讓社會資本從中謀取暴利，否則侵害了使用者的利益，也將產生另外的一種不公平)，把專業的事情交給專業的社會資本來做，政府再通過特許經營權、財政補貼，甚至是商業項目打包的方式讓社會資本獲利，這樣第一個“P”、第二個“P”和第四個“P”確實是各有所得，皆大歡喜了。當然，社會資本能否盈利，其實是取決于其管理水平的，對專業理解越深、管理水平越高、成本控制能力越強，同等條件下，盈利能力就越強。管理能力有高下，由此幾家歡喜幾家愁就是順理成章的事情了。

　　如果本輪PPP模式的推動，地方政府還停留在希望通過PPP延續之前的信用融資來解決基礎設施建設和公共產品供給的思路，不把精力集中到考察和確定合適的社會資本、如何就PPP模式合作風險分擔與社會資本進行談判、如何更好地去平衡商業利益和公共利益方面，還是又會重蹈覆轍，回歸到原來不成熟的PPP模式合作失敗的老路上來。

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