關(guān)于PPP模式學(xué)習(xí)情況及思考

發(fā)布日期：2015-04-20來(lái)源：株州發(fā)改委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　根據(jù)委領(lǐng)導(dǎo)安排，3月21—25日，社會(huì)科、投資科有關(guān)同志在廈門(mén)國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院參加了政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式政策解讀與實(shí)務(wù)操作專(zhuān)題培訓(xùn)，對(duì)PPP模式的政策理論和操作實(shí)踐等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)學(xué)習(xí)。現(xiàn)將學(xué)習(xí)情況及體會(huì)匯報(bào)如下：

　　一、學(xué)習(xí)內(nèi)容

　　共學(xué)習(xí)3天，分由來(lái)自財(cái)政部、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、東南大學(xué)、凱璞庭資本集團(tuán)的5位主講人就財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目產(chǎn)品定價(jià)、融資創(chuàng)新、操作流程及法律風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行系統(tǒng)講解。主要教授以下五大塊內(nèi)容：

　　(一)PPP政策解讀

　　由財(cái)政部金融司金融五處闞曉西處長(zhǎng)從定義、政策框架、應(yīng)用及案例等四個(gè)方面進(jìn)行解讀：

　　1、定義。國(guó)內(nèi)稱(chēng)之為“政府與社會(huì)資本合作”，而不同于國(guó)外的“公私合作”，是能夠提供公共服務(wù)、參與各方共擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的合作關(guān)系，財(cái)政部定義為 “在公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系”，通過(guò)“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。根據(jù)社會(huì)資本的參與度、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)度不同，PPP模式大致可以以下面的圖例表示：

　　(1)PPP包含一系列激勵(lì)相容的制度安排：

　　第一，通過(guò)與傳統(tǒng)模式比較，實(shí)現(xiàn)“物有所值”;

　　第二，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與轉(zhuǎn)移，由最適宜管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);

　　第三，更加關(guān)注服務(wù)，以服務(wù)質(zhì)量支付費(fèi)用;

　　第四，采取競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，對(duì)綜合實(shí)力進(jìn)行評(píng)價(jià);

　　第五，要求設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過(guò)程的長(zhǎng)期合作;

　　第六，發(fā)揮社會(huì)資本主觀能動(dòng)性，有利于鼓勵(lì)服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新;

　　第七，交易過(guò)程中可保持較高的信息透明度和合理性。

　　(2)PPP有助于實(shí)現(xiàn)利益多贏：

　　①對(duì)政府而言，可以拓寬資金來(lái)源，解決資金不足;轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，降低政府風(fēng)險(xiǎn);政府職能向“裁判員”轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率;提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。傳統(tǒng)模式和PPP模式下的政府支出時(shí)間分布如下：

 圖一：傳統(tǒng)模式下的政府支出時(shí)間分布

　　②對(duì)使用者而言，多消費(fèi)多付費(fèi)，確保“用戶(hù)付費(fèi)”更加公平;鼓勵(lì)節(jié)約，利于綠色環(huán)保;私人部門(mén)管理有利于提高效率及服務(wù)質(zhì)量。

　　2、政策框架

　　目前，財(cái)政部主導(dǎo)的PPP模式逐漸在全國(guó)加以推廣應(yīng)用，主要遵循：

　　(1)基本原則：頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河;

　　(2)主要目標(biāo)：形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育一個(gè)高效、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)。

　　一是倡導(dǎo)科學(xué)理念，提升規(guī)范運(yùn)作;

　　二是堅(jiān)持制度先行，構(gòu)建制度環(huán)境;

　　三是建設(shè)示范項(xiàng)目，樹(shù)立項(xiàng)目標(biāo)桿;

　　四是加強(qiáng)組織保障，推動(dòng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立;

　　五是完善配套機(jī)制，營(yíng)造發(fā)展環(huán)境。

　　3、PPP的應(yīng)用

　　(1)運(yùn)用。主要運(yùn)用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢的交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)及電信、電力、管線等領(lǐng)域。其特點(diǎn)在于：價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活;市場(chǎng)化程度較高;投資規(guī)模較大;長(zhǎng)期合同關(guān)系清楚;具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求。

　　(2)方式。項(xiàng)目融資，相對(duì)于公司融資，優(yōu)勢(shì)在于：

	項(xiàng)目融資
還款來(lái)源	依靠項(xiàng)目自身未來(lái)現(xiàn)金流及形成的資產(chǎn)，而不是投資者或發(fā)起人的資信及資產(chǎn)
追索權(quán)	對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)
管理模式	資產(chǎn)和現(xiàn)金流與項(xiàng)目發(fā)起人分開(kāi)，單獨(dú)管理
期限	長(zhǎng)期融資，一般在5年以上

 　　(3)流程。確定項(xiàng)目—招標(biāo)—設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)。

　　4、案例

　　(1)英國(guó)泰晤士水務(wù)項(xiàng)目

　　關(guān)鍵詞：私有化、監(jiān)管、定價(jià)及調(diào)整機(jī)制、監(jiān)管周期。

　　(2)來(lái)賓電廠二期項(xiàng)目

　　關(guān)鍵詞：外商獨(dú)資、BOT、合同條款(價(jià)格調(diào)整、匯率風(fēng)險(xiǎn)、支持函)。

　　(二)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理

　　由財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所陳少?gòu)?qiáng)副主任從風(fēng)險(xiǎn)框架、國(guó)外管理實(shí)踐、國(guó)內(nèi)案例及對(duì)策建議等四個(gè)方面進(jìn)行解讀：

　　1、PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基本框架。圍繞政府、民眾、社會(huì)投資者及社會(huì)環(huán)境等幾方面關(guān)系進(jìn)行闡述，著重說(shuō)明關(guān)注PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要意義，即有利于改善政府執(zhí)政理念、降低融資成本、造福百姓、維護(hù)良好的市場(chǎng)運(yùn)行秩序等等。

　　2、國(guó)外PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐

　　(1)起源：英國(guó)—PPP實(shí)踐的先行者。

　　(2)管理框架構(gòu)成要素：一是覆蓋PPP項(xiàng)目全周期的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能;二是對(duì)開(kāi)發(fā)階段可能形成風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政承諾進(jìn)行評(píng)估審批;三是在實(shí)施階段充分管理財(cái)政承諾。

　　(3)管理框架：識(shí)別、評(píng)估和構(gòu)建PPP—評(píng)估財(cái)政承諾—審批—監(jiān)管財(cái)政承諾—報(bào)告財(cái)政承諾—安排預(yù)算。

　　(4)舉例介紹

　　①澳大利亞：對(duì)項(xiàng)目是否啟動(dòng)(成本效益分析)和如何實(shí)施的分析分開(kāi)進(jìn)行;公布的資產(chǎn)負(fù)債表披露合同簽約部門(mén)及其上級(jí)政府的有形和金融資產(chǎn)，以及全面的債務(wù)組合;PPP合同公開(kāi)。

　　②智力：對(duì)公共投資項(xiàng)目采取成本效益分析，包括特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，若是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方式和政府直接投資的預(yù)期成本進(jìn)行對(duì)比分析;開(kāi)發(fā)可量化收入和匯率擔(dān)保預(yù)期成本的工作表，可對(duì)擔(dān)保成本進(jìn)行年度量化，并進(jìn)行現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整;會(huì)計(jì)體系以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基本原則，只有部分PPP項(xiàng)目計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表。

　　③南非：國(guó)家和省級(jí)PPP項(xiàng)目必須通過(guò)財(cái)政部四個(gè)階段的審批流程，市級(jí)PPP項(xiàng)目需要審查但不由財(cái)政部批準(zhǔn);政府不得指定采用PPP模式，要與傳統(tǒng)模式對(duì)比選出最優(yōu)方案;PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析，預(yù)期成本包括政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的預(yù)期貼現(xiàn)成本。

　　3、我國(guó)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)案例分析—泉州刺桐大橋

　　通過(guò)案例分析，得出以下結(jié)論：

　　(1)8座大橋免費(fèi)通車(chē)形成的車(chē)輛分流造成了利益分割，說(shuō)明合同設(shè)計(jì)缺乏細(xì)化，沒(méi)有把未來(lái)可能發(fā)生事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制和補(bǔ)償量化反映在合同中，無(wú)法獲得政府財(cái)政承諾;

　　(2)投資方只有收費(fèi)權(quán)得到保障，其它權(quán)益如周邊廣告及配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有相應(yīng)保障，說(shuō)明缺乏合理的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)劃分，政治保障和財(cái)政安排相應(yīng)缺失;

　　(3)對(duì)于債務(wù)產(chǎn)生后的政府權(quán)力施壓導(dǎo)致投資方蒙受損失，說(shuō)明政府或有負(fù)債管理缺失。

　　4、管理PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

　　第一，建立良好的投資規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目選擇最優(yōu)和PPP模式的合理選擇;

　　第二，確保PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配;

　　第三，具有完善的針對(duì)PPP模式的法律和制度框架，借助專(zhuān)門(mén)技術(shù)人員支持，有效管理PPP模式的實(shí)施過(guò)程;

　　第四，健全透明的財(cái)政預(yù)算和會(huì)計(jì)制度，合理評(píng)估和透明披露PPP模式中的財(cái)政責(zé)任。

　　(三)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品定價(jià)

　　由東南大學(xué)土木學(xué)院鄧小鵬副教授從PPP模式的興起、內(nèi)涵、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、定價(jià)調(diào)價(jià)等五個(gè)方面進(jìn)行講解：

　　1、PPP模式興起

　　三個(gè)階段：1995—2003：“摸著石頭過(guò)河”階段;

　　2004—2013：“黑貓白貓”階段;

　　2014至今：規(guī)范化階段。

　　四次浪潮：第一次：1984—1998年，外商投資水、電廠;

　　第二次：1999—2002年，交通設(shè)施、水、電廠;

　　第三次：2003—2012年，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng);

　　第四次：2013年以來(lái)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委

　　組織專(zhuān)題培訓(xùn)、推出示范項(xiàng)目及立法工作。

　　2、PPP模式內(nèi)涵

　　(1)概念：公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為提供公共服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。

　　(2)合作關(guān)系：公私之間的合作不是法律意義上的合伙，只是契約關(guān)系，合作基礎(chǔ)是合同框架，合同要體現(xiàn)價(jià)值分享，對(duì)政策目標(biāo)、優(yōu)先權(quán)的理解，以及相互信任。

　　(3)適用范圍：從項(xiàng)目表現(xiàn)及其自身特性?xún)煞矫婵紤]。

　　3、PPP模式合同管理

　　(1)合同屬性：居于基礎(chǔ)地位，主要體現(xiàn)平等、交換、溝通、權(quán)利自主、選擇自由等;

　　(2)行政屬性：行政優(yōu)益權(quán)，包括對(duì)合同標(biāo)的的決定權(quán)、對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、嚴(yán)重違法的私營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政制裁權(quán)、情勢(shì)變更下的單方變更合同等。

　　4、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理

　　在PPP項(xiàng)目從準(zhǔn)備到建成移交階段，參與各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度不盡相同，表現(xiàn)為：

　　5、PPP模式定價(jià)及調(diào)價(jià)

　　(1)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的定價(jià)、政府補(bǔ)貼、調(diào)價(jià)等價(jià)格監(jiān)管機(jī)制問(wèn)題直接決定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的現(xiàn)金流和投資項(xiàng)目的價(jià)值評(píng)估，是私營(yíng)機(jī)構(gòu)最關(guān)心的問(wèn)題;

　　(2)社會(huì)公益性項(xiàng)目如市政道路、養(yǎng)老設(shè)施、教育設(shè)施等，盈利性明顯偏弱，收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制存在很大爭(zhēng)議，商業(yè)模式亟待開(kāi)發(fā)。

　　同時(shí)，從政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)雙方分析了對(duì)城市交通PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格的影響因素，并從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境等方面分析了對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格的影響機(jī)理。

　　(四)PPP融資模式創(chuàng)新

　　由凱璞庭資本集團(tuán)總裁李金華從國(guó)務(wù)院43號(hào)文解讀、地方融資平臺(tái)融資創(chuàng)新路徑、PPP模式實(shí)施原則、運(yùn)用實(shí)務(wù)及案例分析等幾方面進(jìn)行分析講解：

　　1、43號(hào)文帶來(lái)的金融變革與創(chuàng)新機(jī)遇

　　(1)政府開(kāi)始著力修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，改善負(fù)債結(jié)構(gòu)和負(fù)債率;

　　(2)PPP將是優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)組成和結(jié)構(gòu)的最佳工具，通過(guò)其優(yōu)化地方政府債務(wù);

　　(3)在此背景下推廣PPP模式的根本目的在于改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，以此倒逼政府職能轉(zhuǎn)變及制度體系變革。

　　2、地方融資平臺(tái)融資創(chuàng)新路徑

　　一是完全市場(chǎng)化;

　　二是市場(chǎng)化同時(shí)作為社會(huì)資本出資方以PPP形式參與政府項(xiàng)目運(yùn)作;

　　三是無(wú)法市場(chǎng)化的債務(wù)由政府承接清算退出。

　　3、產(chǎn)業(yè)基金視角的PPP模式實(shí)施原則和操作要點(diǎn)

　　(1)三要素：政府—專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)—產(chǎn)業(yè)資本;

　　(2)收費(fèi)機(jī)制：一是完全由項(xiàng)目用戶(hù)付費(fèi)(供水、燃?xì)?;二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用(市政道路、排水管網(wǎng));三是部分來(lái)自項(xiàng)目用戶(hù)付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼(污水處理)。

　　(3)法律文本體系：一是基礎(chǔ)交易合同，包括項(xiàng)目建設(shè)合同、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理合同、供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷(xiāo)售合同，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜;二是融資合同，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜;三是協(xié)調(diào)機(jī)制，以特許權(quán)協(xié)議為核心，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。

　　(4)操作要點(diǎn)：

　　首先，找準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供和社會(huì)投資的利益結(jié)合點(diǎn)、平衡度，合理確定PPP項(xiàng)目;

　　其次，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益最大化、交易公開(kāi)公平原則完善操作機(jī)制;

　　此外，應(yīng)創(chuàng)造條件積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)民間資本參與合作，對(duì)擁有良好建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)能力，誠(chéng)實(shí)守信的民間資本合作伙伴給予融資等方面的政策支持。

　　4、PPP模式的運(yùn)用實(shí)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)控制

　　(1)主要構(gòu)成點(diǎn)：一是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目;二是項(xiàng)目合作期限相對(duì)較長(zhǎng)，從前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營(yíng)最好3年以上;三是項(xiàng)目具有一定專(zhuān)業(yè)要求，且存在足夠多的社會(huì)合作主體;四是綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的交易成本;五是PPP項(xiàng)目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項(xiàng)目。

　　(2)主要風(fēng)險(xiǎn)：包括：交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、基本收益保障和風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配、公私部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)配置條款、退出機(jī)制及項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目拖期風(fēng)險(xiǎn)、制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

　　(3)解決方案：分權(quán)管理、區(qū)分地方政府和消費(fèi)者的支付意愿和能力、合理選擇優(yōu)先行業(yè)和項(xiàng)目、改革行業(yè)規(guī)定、提高合同履行的透明度、做好前期準(zhǔn)備、確保項(xiàng)目融資。

　　(五)PPP項(xiàng)目設(shè)立的操作流程與法律風(fēng)險(xiǎn)防范

　　由財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所陳新平研究員從推廣PPP背景、相關(guān)法規(guī)政策、示范項(xiàng)目及支持政策、操作流程、合同指南等幾方面進(jìn)行講解：

　　1、我國(guó)推廣PPP的背景

　　一是十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的規(guī)定;

　　二是經(jīng)濟(jì)下滑壓力加大;

　　三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要保持中高速、財(cái)政收入則進(jìn)入中低速;

　　四是地方政府性債務(wù)亟需清理和化解;

　　五是社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，管理需向治理轉(zhuǎn)化。

　　2、PPP相關(guān)政策與法規(guī)解讀

　　主要對(duì)財(cái)政部[2014]76號(hào)、國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)、國(guó)家發(fā)改委[2014]2724號(hào)、財(cái)政部[2014]156號(hào)文件精神進(jìn)行梳理。

　　3、PPP示范項(xiàng)目及相關(guān)要求

　　(1)側(cè)重于存量項(xiàng)目合作。30個(gè)PPP示范項(xiàng)目中包含新建項(xiàng)目8個(gè)、存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目22個(gè);

　　(2)要求地方財(cái)政部門(mén)的責(zé)任：確保規(guī)范、依法選擇合作伙伴、穩(wěn)定收益預(yù)期、績(jī)效評(píng)價(jià)的常態(tài)化、履行合同義務(wù)與責(zé)任、披露信息。

　　4、PPP項(xiàng)目操作流程

　　(1)流程：項(xiàng)目識(shí)別—項(xiàng)目準(zhǔn)備—項(xiàng)目采購(gòu)—項(xiàng)目執(zhí)行—項(xiàng)目移交;

　　(2)主要形式：委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、BOT、BOO、TOT、ROT;

　　(3)立法問(wèn)題：主要講解現(xiàn)行PPP政策法規(guī)存在的問(wèn)題，如缺乏專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)甚至矛盾、債權(quán)人利益缺少法律保護(hù)等，以及當(dāng)前PPP立法存在的爭(zhēng)議性問(wèn)題。

　　同時(shí)，對(duì)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))和國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(投資[2014]2724號(hào))相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了對(duì)比。

　　5、國(guó)家發(fā)改委PPP通用合同指南及財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南

　　這兩講主要對(duì)國(guó)家兩大部委制定的PPP合同條款進(jìn)行解讀，包括政府、社會(huì)資本(特定情況下還包括項(xiàng)目公司)等合同主體在項(xiàng)目各個(gè)階段具有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、移交方式、收入回報(bào)確定、爭(zhēng)議解決和其它約定。

　　二、學(xué)習(xí)體會(huì)

　　去年以來(lái)，國(guó)務(wù)院連同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部力推PPP模式，在當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)背景下，采取特定模式撬動(dòng)大規(guī)模基建投資、發(fā)揮投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，進(jìn)而確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“穩(wěn)中有進(jìn)”、“穩(wěn)中有好”，具有十分重要的緊迫性、必要性和現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)過(guò)3天的強(qiáng)化學(xué)習(xí)，我們深刻體會(huì)到推廣 PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的意義在于：

　　一是緩解地方政府融資壓力的重要手段。當(dāng)前，全市債務(wù)余額已經(jīng)超過(guò)省里限定我市的債務(wù)余額1100億元，加上原有的存量債務(wù)，已經(jīng)成為“全市不能承受之輕”。通過(guò)PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本參與公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將有利于緩解地方政府融資壓力，減少地方債增量風(fēng)險(xiǎn)，有利于釋放存量。

　　二是激活社會(huì)資本參與城市建設(shè)的重要途徑。從2005年國(guó)務(wù)院提出的“非公36條”到2010年的“新36條”再到2012年的部委實(shí)施細(xì)則，對(duì)于民間資本的態(tài)度可以說(shuō)是“欲蓋彌彰”。在“發(fā)展”是我們國(guó)家目前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的關(guān)鍵詞背景下，加上中部地區(qū)更需要發(fā)展、更需要大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以及財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、土地財(cái)政難以為繼的現(xiàn)實(shí)情況，PPP模式將成為加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、解決所需建設(shè)資金的重要抓手。

　　三是轉(zhuǎn)變政府職能、完善制度體系、規(guī)范市場(chǎng)秩序的重要舉措。PPP模式要求參與各方全過(guò)程遵守合同條款，共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將契約關(guān)系共同維系好，給使用者及社會(huì)帶來(lái)最大效益。這一過(guò)程就要求政府劃清權(quán)責(zé)關(guān)系，擔(dān)當(dāng)好管理者、監(jiān)督者的角色，提高行政效能;要求不斷健全相關(guān)法律法規(guī)并形成制度約束;要求市場(chǎng)透明、公開(kāi)、公正，隨之帶來(lái)的將是“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“國(guó)民同等待遇”、“金融制度及產(chǎn)品創(chuàng)新”等一系列變革，進(jìn)而形成社會(huì)不斷進(jìn)步的良性循環(huán)。

　　同時(shí)，我們也體會(huì)到，PPP模式是一把“雙刃劍”，用得不好，也可能弄成“遍體鱗傷”。當(dāng)前推廣PPP模式的主要問(wèn)題及應(yīng)對(duì)舉措在于：

　　一是如何健全改善制度環(huán)境?制度建設(shè)不能一蹴而就，要從不斷摸索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并上升為法律意志。在國(guó)家部委大力推行PPP模式背景下，地方政府要根據(jù)實(shí)際情況優(yōu)選行業(yè)和項(xiàng)目，知道哪些可為或不可為，既要探索符合自身發(fā)展需要的方式方法，又不能一哄而上。在借鑒外地先進(jìn)做法的同時(shí)，更要在自我實(shí)踐中不斷總結(jié)完善PPP模式的運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)，以此建立起政府—企業(yè)相互信任的機(jī)制和模式，發(fā)揮其應(yīng)有效能。

　　二是如何廣泛吸引社會(huì)資本?PPP模式的主要?jiǎng)恿?lái)自于社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)，那么如何保證社會(huì)資本積極參與?關(guān)鍵在于要處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，作為地方政府，要積極推動(dòng)“新36條”各項(xiàng)政策充分落實(shí)，并真正拿出激發(fā)市場(chǎng)活力的“干貨”文件，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，讓社會(huì)資本有控股權(quán)，必要時(shí)采取政府補(bǔ)貼機(jī)制，切實(shí)激活社會(huì)資本的積極性。

　　三是如何開(kāi)展廣泛而有效的合作?PPP模式最大的特征就是合作，政府與企業(yè)之間的合作，政府部門(mén)之間的合作，共同投資方之間的合作，項(xiàng)目各個(gè)階段的銜接合作等等。如何有效確保PPP模式的良性發(fā)展?在實(shí)踐中，首先要保證尊重制度、程序和操作流程，確保“聽(tīng)從指揮、步調(diào)一致”，其次要實(shí)現(xiàn)自我革新，部門(mén)要摒棄本位主義，提高辦事效能，降低交易成本，同時(shí)也要不斷創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)。只有政府首先“正衣冠”，才能建立比較完善的約束機(jī)制，也才能打開(kāi)寬敞明亮的 “合作”通道。

　　在這次學(xué)習(xí)中，我們也感覺(jué)到，對(duì)于PPP理論性認(rèn)識(shí)上加深了，對(duì)于其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和融資模式的理解上加深了，對(duì)于其法律風(fēng)險(xiǎn)防范的學(xué)習(xí)上加深了，但對(duì)于實(shí)踐中操作方式，尤其是作為發(fā)改部門(mén)如何對(duì)PPP項(xiàng)目決策、審批上的具體手段尚未涉及，需要在以后的學(xué)習(xí)中予以強(qiáng)化。

　　三、工作建議

　　結(jié)合學(xué)習(xí)內(nèi)容和體會(huì)，提出以下工作建議：

　　1、加強(qiáng)重視。當(dāng)前全國(guó)各地推行PPP之風(fēng)愈演愈烈，國(guó)家層面也在加緊相關(guān)立法工作。建議由財(cái)政牽頭抓緊研究制定我市推行PPP模式的融資辦法、合作方式，形成制度規(guī)范;由發(fā)改牽頭抓緊梳理我市可以開(kāi)展PPP模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并向社會(huì)推出第二批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)的示范項(xiàng)目。

　　2、組建PPP專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。建議由市政府辦牽頭聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、住建、規(guī)劃等部門(mén)組建專(zhuān)業(yè)的PPP項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)構(gòu)，對(duì)我市示范項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)各方合作、操作模式、風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容，盡快形成吸引社會(huì)資本參與的洼地效應(yīng)。

　　3、強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。建議有關(guān)部門(mén)、政府性投資公司等單位根據(jù)職能和業(yè)務(wù)需要，盡快組織PPP模式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)。

　　4、結(jié)合新形勢(shì)和工作要求，盡快出臺(tái)我市政府性投資公司整合方案。

　　5、建議年中由市政府金融辦牽頭組織一次全市重大項(xiàng)目融資政銀企洽談會(huì)，進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道。

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