PPP模式與公共項(xiàng)目財(cái)政投資的轉(zhuǎn)型

發(fā)布日期：2015-03-23來(lái)源：太行日?qǐng)?bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　王春成 武若思

　　PPP(Public- Private-Partnership)是近年來(lái)新興的一種公共項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)。它以公、私合作為核心，以有效引入市場(chǎng)要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政資源在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，為公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及財(cái)政投資項(xiàng)目安排開辟了一種有效模式。黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，并明確了財(cái)政改革路徑與方向。財(cái)政投資項(xiàng)目的 PPP 模式操作，是市場(chǎng)決定資源配置的鮮明體現(xiàn)，將對(duì)財(cái)政投資和項(xiàng)目安排的理念產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，具有巨大的制度意義和實(shí)踐價(jià)值。

　　一般而言，傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的資金來(lái)源限于公共財(cái)政，民間資本只能通過信貸、置換等資本運(yùn)作的方式介入。財(cái)政學(xué)界和實(shí)踐界早已關(guān)注到，傳統(tǒng)模式的不足主要體現(xiàn)在財(cái)力負(fù)擔(dān)沉重，項(xiàng)目管理乏力，運(yùn)營(yíng)效率低下，對(duì)市場(chǎng)存在擠出效應(yīng)，以及無(wú)法充分調(diào)動(dòng)各方積極性等方面。各種聲音不約而同地主張，引入市場(chǎng)因素和私人資本參與公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供，是破解公共資源即存悲劇的最終途徑。概言之，公私合作已成為一種傳統(tǒng)，為各國(guó)在理論探索和財(cái)政改革的進(jìn)程中所堅(jiān)持。

　　PPP 模式下，公共部門關(guān)注財(cái)政績(jī)效及公共需要的滿足程度，私人部門關(guān)注項(xiàng)目回報(bào)和資本效率，二者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益訴求呈現(xiàn)巨大差異，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配成為項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵性技術(shù)因素，主要涉及政府擔(dān)保、調(diào)價(jià)機(jī)制和特許期調(diào)整這三個(gè)決策問題。第一，對(duì)于如何確定項(xiàng)目中財(cái)政投資和擔(dān)保最優(yōu)規(guī)模及比例，如何實(shí)現(xiàn)連續(xù)投入的動(dòng)態(tài)管理，以及通過合理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移加強(qiáng)激勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)投入，目前尚無(wú)更好的解決方案，但基于實(shí)物期權(quán)和現(xiàn)金流管理確定政府支出和擔(dān)保上限，或通過財(cái)務(wù)模擬及壓力測(cè)試確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例的策略，得到了較大范圍應(yīng)用。第二，公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)問題尤為復(fù)雜。無(wú)論是按邊際成本定價(jià)，還是目前我國(guó)主要采取的成本加成定價(jià)法，以及方興未艾的高峰負(fù)荷定價(jià)及兩部制定價(jià)，無(wú)一例外地均強(qiáng)調(diào)定價(jià)應(yīng)基于成本，并認(rèn)同適度價(jià)格管制，其目標(biāo)無(wú)外乎既要保證項(xiàng)目運(yùn)行及合理收益，又不損及公共利益。第三，項(xiàng)目中的財(cái)政資金和特許權(quán)等公共資源，形成繁雜的有形、無(wú)形資產(chǎn)，甚至是商譽(yù)資產(chǎn)，其評(píng)估和定價(jià)具有相當(dāng)難度，合理確定特許權(quán)配置和特許期調(diào)整是關(guān)鍵所在。

　　監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接。PPP 模式除了面臨項(xiàng)目監(jiān)管一般問題之外，還面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，價(jià)格管制與公平競(jìng)爭(zhēng)兼容，項(xiàng)目退出市場(chǎng)以及主體退出項(xiàng)目時(shí)的平穩(wěn)性等等，總體來(lái)看，無(wú)非是監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接問題。

　　宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設(shè)以及公、私主體市場(chǎng)準(zhǔn)入管理兩個(gè)方面，發(fā)揮行行監(jiān)管和市場(chǎng)自律的雙重作用， 營(yíng)造有利的市場(chǎng)和制度環(huán)境， 促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。微觀方面，應(yīng)該加強(qiáng)行政管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政投資項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立起包括價(jià)格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)監(jiān)管等在內(nèi)的全方位立體監(jiān)督管理體系。

　　公共利益與有限政府建設(shè)有限政府是現(xiàn)代國(guó)家體系的重心。誠(chéng)然，PPP 模式是“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的有效途徑。但始終不能回避的一個(gè)問題是，政府如何通過市場(chǎng)化的 PPP 模式項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供。事實(shí)上公共選擇架構(gòu)也尚未對(duì)大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。 但目前來(lái)看，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，是改革的方向和目標(biāo)。既然如此，PPP 模式更不應(yīng)該作為一個(gè)騎墻選項(xiàng)，而應(yīng)成為有限政府撬動(dòng)無(wú)限市場(chǎng)資源的重要途徑。

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