PPP模式在中國的探索效應與實踐

發布日期：2015-03-13來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文由財政部財科所教授賈康、中信地產副總裁林竹與財政部財科所研究院孫潔共同編寫，已發表于《經濟導刊》2015年第01期。

　　內容提要：當前我國正在實施新型城鎮化發展戰略，立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式(PPP)。這是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。PPP模式將政府主導的基礎設施及公共服務領域向社 會資本開放，為社會資本創造市場空間的同時，也對市場監管機制和法律保障機制提出了新的課題。

　　關鍵詞：PPP模式、新型城鎮化建設

　　2014年9月，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號，下稱“76號文”)，著力推動政府和社會資本合作模式(Public-Private-Partnership，稱“PPP模式”)，力求拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。2014年12月，國家發改委頒布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，財政部正式頒發《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》。2014年12月，財政部第一批PPP示范項目正式公布，彰顯了國家推動PPP模式方面的決心和力度。

　　國家層面對PPP模式的戰略性定位和自上而下的大力推動，引起了各級地方政府和社會各界的熱烈討論和積極實踐。日前，中信集團聯合中國財政學會PPP專委會與汕頭市政府共同發起的“政企合作 共建粵東——新型城鎮化PPP模式論壇”在汕頭舉辦，從國家戰略、模式路徑、法律保障、項目時間等多個層面，對新型城鎮化PPP模式做出了一次積極而深刻的研討和探索。

　　PPP模式的正面效應與機制創新

　　所謂PPP模式，是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在這一建設領域，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監督，以保證公共利益最大化。

　　目前，我國在公共產品和基礎設施領域存在巨大的需求，探索新型PPP模式對整個經濟社會發展和貫徹國家戰略的意義非常明顯。PPP模式本質上是在公共工程領域政府和非政府主體的合作并實現有效供給，從發達國家經驗來看，當其發展到福利國家階段時，在社會矛盾有效緩解的同時，往往政府財政運行體系開始出現困難，一系列公共服務供給力不從心，從而引發了新公共管理運動下一系列的探索和推進。一個突出的例子是，英國在福利國家的概念之下發展了全覆蓋的公費醫療體系，但現實生活中出現了很多矛盾，使政府不堪重負，進而促使PPP模式在醫療體系的運用應運而生。

　　PPP模式的重要特征是政府和非政府主體之間的風險共擔以及與其對稱的利益共享，而非理解為簡單的融資模式，這種模式在制度創新的意義上，打通從融資到管理，到治理的邏輯鏈接，它的核心理念是從融資切入后帶來了政府管理機制創新，并推動國家治理現代化過程中的最大包容性增長機制的改革和建設。

　　PPP作為制度供給方面的巨大創新，有助于把政府工作、企業發展、公眾訴求等有效供應。十八屆三中全會把經濟為重點的改革聯通到行政、政治、社會、生態等五位一體同步展開，在踐行全面深化改革的過程中，PPP模式有著重要的正面效應。

　　第一，PPP 可以減少財政支出的壓力，提高財政資金總體使用績效和政府履職能力。我國是世界第一人口大國，目前實際的城鎮化率不到40%，中國財政的發展階段至少還要 30年左右，這將是經濟發展的動力所在，同時也將為地方政府帶來沉重的支出壓力。PPP模式引入日益雄厚的民間資金甚至是境外資金，部分化解新型城鎮化面臨的困難。老齡化是伴隨成長的另一個現實挑戰，整個社會所需求的養老及醫療等相關公共服務能否得到有效供給，PPP模式同樣可以發揮重要作用。

　　第二，從社會公眾受益的角度看，PPP模式將資金有效使用于“以人為本”的社會目標，在PPP機制下，政府可以更專注于優化政策規劃，從全局的高度有效對沖相關風險;企業可以發揮追求投資回報的天然優勢，在穩定的合作模式下，專注于操作環節來追求自己的利益落實;專業機構可以更好地發揮他們在設計、建設、財務、法律等具體事務方面的優勢來降低風險。這幾方有效結合的結果就是“1+1+1>3”，使社會公眾受益增加。

　　第三，PPP 的推行將為一批企業提供新的發展機遇和發展空間，有利于社會主義市場經濟的健全發展。在國內總數超過6000萬的各類企業中。存在一批具備雄厚的資金實力的企業。愿意以長期穩定回報的方式實現企業的可持續發展。PPP項目一般周期較長。投資回報水平不一定很高。但上述企業可接受。他們對PPP的參與和投入將為整個社會注入持續創新和穩定動力。

　　第四，PPP模式是多種所有制企業的相對優勢互補混合。追求共贏，風險共擔的形式。實現最大的包容性，促進和實現有效供給，釋放潛力，從而為深化改革做出貢獻。

　　第五，PPP的推行有助于推動建設法治化的營商環境。PPP最基本的特征就是政府和由政府主體以平等民事主體的身份訂立契約。這種契約精神對政府轉變職能、打造現代國家治理制度具有重大的意義。也將對社會進步產生良好的正面效應。

　　PPP模式的特征與要素機制

　　PPP模式的緣起可以追溯至18世紀歐洲的收費公路建設計劃。1984年，土耳其總理厄扎爾首次提出BOT的概念并用該方式建設了阿科伊核電廠。 1992年，英國引入具有現代PPP意義的公私合作項目計劃。20世紀80年代至今，世界各國在城市和區域重大設施的項目運作上陸續嘗試實施，PPP模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

　　1984年，由香港合和實業公司在深圳投資建設的沙角B電廠，是中國大陸實施的第一個BOT項目。PPP包含多種形式，以英國皇家醫院為例，企業投資20億修建并負責運營40年(主要是建成后的管理物業維護)，政府負責提供醫院的醫療服務，并每年支付給企業1.5億英傍作為投資回報。再以BOT項目為例，往往因為政府希望化解債務或抑制新債務形成，因此選擇由企業建設并運營20年或 30年后再移交給政府。不同的政策目標將會選擇不同的PPP模式。

　　第二個特征是復雜性。由于PPP項目通常投資額巨大，合作周期長，影響合同履行的因素復雜，完備的合同體系和良好的爭議解決協調機制是項目長期順利進行的重要保障，需要在項目前期就制訂完備的合同體系，避免后續長達二三十年的經營期內一旦出現問題則束手無策。

　　第三個特征是長期性。PPP 項目建成后運營周期往往長達20年以上，甚至上百年。項目建成之后20-30年的運營期內，企業為了獲得穩定的投資收益，會努力降低維護成本，這也促使其在建設階段提高項目質量。從這個意義上，PPP模式兼有減輕財政支出的壓力和有助于提升項目的建設運營質量的作用。

　　PPP模式具備四個核心要素機制

　　第一是伙伴關系，它必須建立基于雙方平等的伙伴關系機制，這是PPP項目的基礎所在。政府和非政府的市場主體，要以平等民事主體的身份訂立契約，雙方的履約責任和權益受到相關法律、法規的確認和保護。

　　第二是風險分擔。財政部76號文提出了明確的風險分擔原則，即“風險由最適宜的一方來承擔”，旨在實現整個項目風險的最小化，要求合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

　　第三是利益共享。PPP 項目中政府和企業應當在合作協議中確立科學合理的利潤調節機制，確保社會資本按照協議規定的方式取得合理的投資回報，避免項目運營中可能出現的問題造成任何一方的違約。比如隧道原本允許收費運營20年之后再交給政府，但是經營幾年之后汽車保有量提升形成擁堵亟待政府解決，這就需要利用雙方協議中確立的利潤調節機制解決。

　　第四是監督管理。建立中立監督管理機制。由于PPP項目都是公共投資項目，但不公開的社會資本來做公共投資項目本身存在天然的矛盾，即使在PPP模式已經成熟30多年的英國也存在同樣難以克服的問題。現在國家政策要求PPP項目設立的SPV中政府要持股，其目的不是干預企業的運營，而是要了解情況和進行監督，特別是在關鍵時候發揮股東表決權的重要作用。從某種意義上來說，地方政府在PPP的交易架構中，既是履約的一方，又是監督方。如何建立一個面向全社會和市場的中立監督機制，需要全社會共同思考。

　　PPP模式的法律保障

　　PPP模式不是簡單的公用事業供給的投融資模式，需要具備龐大而復雜的合同體系，從而奠定項目后續順利運營的協議基礎。一個PPP項目必須要有合法和完善的法律支持以及詳盡備至的合同約定，權責清晰，違約必追責，這樣才有行之久遠的可能性。

　　上述PPP模式的三大特征和四個核心機制都需要實現法律保障。主要有兩方面的原因。首先，是政府與社會資本合作關系的特殊性所決定的。PPP合同的法律性質是民事合同還是行政合同，在國內目前存在較多爭議。通常認為，PPP協議是政府與社會資本經過平等協商，平等合作的合同，因此應當屬于民事合同，但因為簽約一方主體為政府方，帶有一定的行政合同色彩。其次，PPP項目投資周期長，投資額度大且前期峰值高，但投資回收緩慢，與此同時，目前商業銀行、信托、基金等市場途徑的融資成本相對較高，而政策性銀行貸款等低息融資條件苛刻(如貸款主體只能是土地儲蓄或政府平臺，貸款限制性條件多等)，更有待于國家在融資方面出臺支持性金融法律政策。

　　PPP模式的法律保障至少包括四個方面：

　　第一，完善法律體系對PPP項目的支撐。當前我國支持PPP項目的法律較多，法律體系和法律環境已經相對完備。PPP項目由于政府和社會資本構建合作關系的這一特征，要求對相關的各層級法律法規融會貫通，這是達成PPP項目合作協議、維護政府和社會資本雙方合法權益的法律基礎所在。

　　第二，通過合同約定建立法律保障體系，這里包含四個重要的因素。一是雙方主體均合法有效;二是需要立法支撐;三是所有項目行為符合行政法規范;四是所有開發建設內容在合同里面有詳備約定。完備的法律保障體系是項目各項長期合作安排得以順利執行的直接依據。

　　第三，按照契約精神誠信履行合同。合同雙方對合同的誠信履約情況直接決定了PPP項目的成敗。即使法律規定再完善，即便合同規定再完備，如果沒有得到合適的履行，終究還是紙上的文字，不能保障雙方的合法權益，不能保障PPP項目的順利建設和長期運營。

　　第四，必須通過全方位的司法保障體系規范PPP項目。首先，政府的行政主體身份和PPP項目的公共屬性，決定了必須通過行政法體系保障項目的建設和運營;其次，PPP協議作為民事合同，當出現違約行為的時候，應該遵循民事法律規范得到民事的救濟和經濟的救濟;最后要求所有參與方依法行政，依法履責，杜絕貪腐，營造一個公平合理、法律嚴明的合作環境。

　　PPP模式的探索與實踐

　　國家新型城鎮化戰略全面推動了城鄉相關產業的發展，產生了巨大的產業需求和市場機會。新城的開發建設，往往可以直接或間接拉動30個相關產業的發展，因此也將帶來對居住、商務、辦公、醫療、環保、交通、基礎設施等資源的巨大市場需求，這為PPP模式提供了廣闊的市場拓展空間。

　　在推進新型城鎮化過程中，地方政府訴求主要集中于新城開發、經濟發展、產業引進和升級、增加就業和稅收、滿足公眾對公共產品需求等公共領域。而社會資本的能力則聚焦于區域整體規劃與開發能力、產業整合與招商能力、大規模資本動作能力。高品質的質量管理輸出能力等市場化運作。作為國家城鎮化戰略與PPP模式的結合紐帶，以市場為導向的城市運營商業模式開發運營、城市基礎設施建設、產業孵化培育等方面將面臨廣闊的市場機會。

　　以中信集團為例，其作為一家金融與實業并舉的綜合性跨國企業集團，在城鎮化建設領域積累了豐富的實踐經驗。寧波大榭島、成都郫縣新城、海南博鰲等項目都是中信集團與地方政府建立良好政企合作的典范。2008年奧運會“鳥巢”場館建設項目就是中信集團早期的一次成功嘗試。通過長期的實踐，中信探索出了具有中信特色的城市運營PPP商業模式理念和方法，通過與地方政府建立契約PPP合作關系，以資本運作為核心，以產業整合為保障，以土地運營為基礎，通過超前的策劃和規劃，引導土地整理，城市公共基礎設施建設以城市產業投資等一系列的資源整合動作，提升目標城市的功能規模和綜合競爭力，從而在城市綜合開發運營過程分享城市資源最大化和城市資產增值收益。

　　中信城市運營商業模式超越了傳統房地產的一級、二級開發的觀念和模式，涵蓋居住新城開發、商務辦公、產業園區、休閑旅游等不同業態以及環保、基礎設施、公共服務等城市級公共基礎設施，在政府引導下以市場為導向進行城市資源優化配置以及城市價值再創造，從而達到滿足政府、市場和公眾的共同要求。

　　中信城市運營在廣東濠江的項目是PPP模式的一個經典案例。這主要體現在政府合法授權項目主體負責城市的規劃建設和運營管理，提供政策支持，城市運營商提供和運營管理城市運營戰略資源，雙方共同通過市場機制對城市資源進行優化配置，使城市資產增值，城市競爭力提升。目前，中信集團旗下銀行、信托、證券、產業基金等多家金融機構已經正在進入城市綜合開發運營PPP業務領域，在內部形成巨大的業務協同需求。這為全國各地地方政府探索推動以市場為導向的新型城鎮化提供可以落地的商業模式。

　　過去20年的城鎮化是政府推動和主導的城鎮化，今后20年的城鎮化是政府引導、市場主導下的城鎮化。從理念、特征和機制而言，城市運營是實現新型城鎮化戰略和PPP模式兩者有效結合的極佳方式和途徑，中國新型城鎮化呼喚具備向社會提供優質公共產品，同時又具備向市場提供優質商品的PPP城市運營商。

　　PPP模式通過引入社會資本，以市場化對方式解決城市公共產品和公共服務的供給問題，有利于整合社會資源，激發存量資本活力，提升經濟增長力。對于政府而言，負責市場監管，避免了對于投資的過度干擾，既有利于促進政府職能轉變，減輕地方政府財政負擔，同時提高了政府公共服務的質量和效率。

　　在這一重大變革中，包括央企內的社會資本，貫徹和落實國家新型城鎮化戰略，積極應用PPP模式助力地方經濟建設和城市發展，是履行央企社會責任，為國家發展擔綱助力的必然要求，是市場經濟發展的歷史選擇。

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　　中信PPP案例分享：中信濱海新城汕頭海灣隧道工程項目

　　汕頭中信濱海新城項目是中信集團與汕頭市政府合作推動的，廣東省內特大規模的城市綜合開發運營項目，項目函括168平方公里范圍的整體規劃和產業控制，預計總投資將超過500億元。該項目內涵包括城市級公共基礎設施建設、土地整理、產業配套、“三舊”改造等。其中，汕頭海灣隧道是中信濱海新城項目的重要組成部分，時項目實施TOD理念和PPP模式的載體和SPV平臺。

　　汕頭海灣隧道是汕頭實現擴容提質，完善粵東中心城市功能，打造粵東新型城鎮化建設標桿的重要載體，也是實現中信濱海新城整體價值的重要前提。隧道將貫通汕頭海灣南北兩岸，全長6.8公里，8度抗震設防，時目前國內外在建隧道中最具專業影響力的隧道工程，預計2019年7月竣工。

　　汕頭海灣隧道PPP模式在多方面進行了創新探索，汕頭市政府授權濠江區政府通過公開招標的方式，確定中信地產作為項目城市運營合法投資主體，這在目前國內類似合作交易架構中較少見。通過汕頭市政府的特許授權，雙方合作設立了隧道項目公司，建設了收益共享和風險共擔機制，建立了多層次資本運作平臺以保障隧道建設和運營的資金需求，建立了一系列協議，來保障和規范項目長期運營當中各個方面、各個細節、各系統合法合規的運作，并通過汕頭市和濠江區兩級人大立法的形式予以保障。

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