解讀“PPP模式”

發布日期：2015-03-04來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、國內PPP模式的最新進展

　　黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與社會基礎設施投資和運營”以來,黨中央、國務院高度重視調動民間投資積極性,大力推行PPP模式,出臺了一系列鼓勵政策措施。初步梳理,今年以來,國務院及各部委共先后13次對PPP模式提出了具體舉措,推動PPP模式逐步從理論探討、文件提及向制度設計、操作指南、示范推廣等全方位邁進。特別是在中央經濟工作會議召開前,12月4日國家發改委、財政部同時發布了3份文件,對PPP 模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔、收益分配及保障等進行了規范說明,推出了涵蓋15個省市、30個項目的PPP示范項目名單,主要集中在污水處理、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目,標志著我國PPP模式已進入實質性推廣階段。

　　各省區市在推廣運用PPP模式上也做了大量探索。其中,江蘇、福建、安徽、重慶等10多個省市走在前列,從宣傳培訓、需求調研、制度建設、先行示范等方面進行了嘗試。比如,江蘇省,作為全國首批推廣運用PPP模式的試點省份,設立了省級PPP試點中心,建立起分類指導的PPP項目庫,8月底組織了首批PPP試點項目推介會,推出了總投資875億元的15個PPP試點項目;福建省,9月份發布關于推廣PPP試點的指導意見,鼓勵以特許經營方式實施PPP試點,推出總投資1478億元的28個PPP試點項目,涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫療和養老服務等;重慶市,7月底印發了關于PPP投融資模式改革實施方案,提出了厘清PPP改革的5個邊界條件,8月初推出10個PPP戰略合作項目集中簽約,資產總額達1000億元;安徽省,出臺了關于推廣運用PPP模式的意見和城市基礎設施PPP模式操作指南,并公布了第一批總投資709億元的42個城市基礎設施類PPP項目;湖南省,建立了PPP試點項目庫,把長沙、株洲、湘潭3市作為PPP試點城市,并在長沙率先推出的縣域“PPP項目集群”,包括8個片區開發類子項目和13個公共服務及基礎設施類子項目。

　　二、國家PPP相關文件解讀

　　目前,國家推廣和運用PPP模式的主要政策文件包括,12月4日國家發改委出臺的《開展政府和社會資本合作的指導意見》(簡稱《PPP指導意見)和財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(簡稱《PPP操作指南》)。政策要點如下:

　　(一)關于PPP模式的適用項目范圍

　　根據《PPP指導意見》,PPP模式主要適用于政府提供的公共服務和公共基礎設施類項目,比如燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施,一級公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施,醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目,以及水利、資源環境和生態保護等。按照這個思路,各地新建市政工程以及新型城鎮化試點項目,應優先考慮采用PPP模式。

　　(二)關于PPP模式的實施流程

　　對于新建項目,《PPP指導意見》劃分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目3類,分別通過政府授予特許經營權、授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股、政府購買服務等方式推動PPP項目,分別可以采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、建設—擁有—運營 (BOO)等模式。對于存量項目,《PPP操作指南》規定可以采取轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等模式,將原來的政府通過貸款形成的可收費項目,轉讓給民營部門經營,到期后再轉讓給政府,從而引入社會資本積極參與存量項目的運營和改造。

　　(三)關于PPP模式的經濟回報和風險分擔

　　對于經濟回報, 《PPP操作指南》和《PPP指導意見》均規定,政府部門作為PPP項目的“合作者”和“監督者”,社會資本作為具體實施者,承擔項目商業風險并獲得投資回報。具體地,通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式支持社會資本參與重點領域建設,研究設立PPP項目中央支持基金;依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源,穩定投資回報、吸引社會投資。對于風險分擔,《PPP操作指南》規定,項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本共擔。

　　三、對我區加快推廣運用PPP模式的幾點建議

　　與國內先行探索的其它省區市相比,我區在推廣和運用PPP模式上,進度相對滯后,必須要加大力度推進,搶占政策的制高點與主動權。為此,研究提出以下工作建議:

　　(一)進一步加強政策學習。 PPP模式作為一種新興的項目融資方式,不僅是簡單的技術層面“方式更新”,更是深層次的機制變革,涉及的業務流程和機制原理熟悉起來需要一定時間。建議相關部門,組織專家積極開展PPP專題業務學習和培訓,盡快把握PPP的內涵、特點和適用領域,深入理解其運作機理和操作流程,為加快推廣運用、早日發揮效用打下基礎。

　　(二)盡快研究出臺支持政策。推廣運用PPP模式,關鍵在于制度設計和政策安排,明確適用于PPP模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。建議自治區加快修改完善《廣西基礎設施和公用事業特許經營權管理辦法》,盡快研究出臺自治區關于開展政府和社會資本合作的實施方案及PPP模式操作指南。

　　(三)加快建立PPP項目庫。主要是做好PPP整體規劃,明確適用于PPP的項目類型,并對相關項目進行梳理分類。建議選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發展比較成熟的項目,優先納入自治區PPP項目庫。通過梳理項目標桿,不斷提煉和總結,形成相對統一的范例。同時,盡快推出一批PPP試點項目,作為自治區引入社會資本的先行示范項目加以重點推進。

　　(四)探索實施財政資金的基金化運作模式。目前,國家發改委正在研究制定財政性資金支持重點領域產業投資基金管理辦法。建議自治區早對接、早起步,積極引入產業投融資PPP模式理念,探索實施財政支持重點領域發展專項資金的基金化運作模式,以參股引導設立各類子基金的模式,撬動社會資本參與城鎮基礎設施等重點領域建設。建議進一步發揮自治區創業引導基金作用,特別是管好用好廣西鐵路發展基金、廣西北部灣產業投資基金等現有市場化平臺,盡快發揮示范作用。

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