借國際經驗完善我國PPP模式

發布日期：2015-02-27來源：《新型城鎮化融資與金融改革》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、國際PPP發展趨勢及特點

　　1、英國PPP的起源、發展及應用現狀

　　英國率先提出了公私伙伴關系的概念，這種演變主要經歷了三個階段(倫敦國際金融服務局，2003)：

　　第一階段：私有化階段

　　私有化是指把整個企業的所有權和經營權都交給私人部門。從上世紀80年代早期開始，撒切爾政府大規模出售國有企業，私有化運動開始啟動。

　　第二階段：立約承包階段

　　上世紀80年代和90年代，英國通過立法強制要求地方政府通過競爭性招標的形式，把諸多公共服務合同承包給那些能力評估級別高并且能夠高效提供所需服務的私人部門。這些公共服務包括垃圾回收、街道清掃、學校衛生與飲食服務、計算機服務、法律服務、人事服務以及住房管理等。從客觀的角度，這種方法可以有效降低輔助性服務成本。但由于被承包的公共服務很少能達到預期的效果，且遭到消費者的極力抵制，所以，英國于1997年取消了強制性立約承包。

　　第三階段：鼓勵私人投資行動(Private Finance Initiative，PFI)階段

　　1989年，英國廢除了嚴格限制引進私人資本投資公共資產的規定。為了鼓勵私人資本進入衛生和地方政府部門，1992年，英國首次提出鼓勵私人投資行動的概念。在這一方式下，公共部門與私人部門供應商會簽訂長期的服務合同，該合同一般都會注明資產要求，因此需要私人部門資本的投入。鼓勵私人投資行動的優點在于可以獲得私人部門的管理技術優勢和財力支持，但核心服務仍然由公共部門提供。鼓勵私人投資行動更關注服務和資金效益，這與前一階段具有強烈價格導向的立約承包形成鮮明的對照 (Pollitt，2002)。

　　在這三種公私伙伴關系模式中，PFI是英國PPP最典型的形式，因而很多人將PFI視作PPP的代名詞。上世紀90年代中期，因為缺乏綜合協調和充分的優先排序，大量項目過快實現投資導致PFI的發展受到阻礙 (Arhur Andersen，2000)。此外，還有諸多其他因素影響了項目的順利進行，使項目陷入經濟困境。為此，英國政府采取了促進公私合營模式、鼓勵私人投資行動發展的相關措施。這些措施包括：

　　第一，成立促進PPP的政策工作小組。這一階段，英國政府成立了財政部特別工作小組，該小組在PPP的標準化方面做了很多重要工作，并且出版了應用于PFI型項目的指導方針，提高了這些項目的實際效率。隨后，特別工作小組的工作由伙伴英國(partnerships UK，簡稱‘PUK’)和政府商務管理局繼續進行。PUK成立于2000年，是完全按PPP的模式建立的公私合作伙伴關系組織。PUK專門服務于公共部門的PPP項目，與公共部門共擔風險、共享項目收益。政府商務局的相關工作包括制定和傳播關于采購管理、程序管理、項目管理、服務管理和風險管理方面最佳的行動指南。該指南包括了所有傳統采購和公私伙伴關系模式。

　　第二，消除了實施PPP的法律障礙。政府在一些領域制定或修訂了法律，以實現公私伙伴關系與原有法律框架的兼容。

　　第三，采取并建立更加靈活的公私伙伴關系模式。除了英國經常采用的DBFO模式外， DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴關系模式也得到了發展，更好地適應了不斷變化的公私部門政策環境和實際需要 (Chris Heymans，2002)。

　　第四，確定了項目重點和優先順序。為保證項目成功，對一些領域內的PPP項目進行了排序，使公共部門和私人部門的資源能夠集中用于少數比較有把握成功的重點項目上。

　　英國發展PPP的核心理念是要實現“資金的價值” (value for money，VFM)，這主要體現在四個方面：一是為項目從設計、建設到運營的整個生命周期提供一個持續的激勵;二是給公共服務帶來新的創造性思維;三是將服務風險向私人部門轉移;四是市場的競爭壓力可以使政府從私人部門那里獲得效率，改善政府部門官僚作風。這是因為PPP的實施要求政府實現服務供給文化的轉變，政府需要打破傳統的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，強調為“顧客”服務。

　　當然，在PPP的實施過程中也存在很多爭議，其中一個焦點問題便是政府的職責與管制問題。這個問題不僅在英國，而且在所有實施PPP的國家或地區都可能存在。在PPP關系中，政府是處于采購者、管制者的位置上，但是為了達到“資金的價值”目標，為了保證強制招標的實施，政府機構又不得不介入到實際推動PPP的過程中，成為具體實施的推動者，由此造成了過程不夠透明、管制力度不夠的問題。對此，英國政府主要通過兩個控制機制來解決問題：一是市場的力量即合同強制競爭招標;另一個是以會計、財務信息和批準為內容的控制機制。盡管如此，PPP在英國的發展還是非常迅速并取得了良好的預期效果。英國財政部對已經完成的主要PPP項目的調查顯示，88%的項目能夠按時或提前完成，并且沒有出現因為工程建設超出預算而要求公共部門承擔額外費用的情況，75%的公共部門合作者認為他們的PPP項目在運營中的表現能夠達到預期或比預期的還要好。而在以前的調查中，70%的非PPP項目都會延期完成并且73%的項目都會超出預算(英國財政部，2004)。

　　2、美國PPP的起源和發展

　　上世紀80年代和90年代，為了在不提高稅收的前提下向不斷增長的人口提供公共服務，美國政府開始采用PPP方式。但與大多數國家一樣，PPP對于美國并不是新生事物，美國很久以前就在使用各種形式的 PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服務最初都是由私人部門與聯邦、州或地方政府共同建設的，只是沒有將這種方式進行系統的理論研究和實踐總結。19 世紀60年代建立的橫貫美國大陸的鐵路就是一個政府與私人鐵路公司合作的成功案例(Richard Norment，2002)。

　　隨著“公私伙伴關系”概念的提出，美國在引入私人部門參與公共服務方面取得了進一步發展，PPP項目的數量增長迅速。對于為何采用PPP來提供公共服務，美國與其他國家考慮的因素基本一致，同時也具有一些自己的特點。將這些原因從主到次排序依次為：節約成本，政府工作人員和專業知識的缺乏、缺少政府政治領導能力的支持、靈活性、增加創新、提高效率、獲得高質量的服務等7個原因。 (Council State Governments，1998)。

　　目前在美國，公私伙伴關系己經延伸到了幾乎所有的公共部門，從學校、醫院、監獄到輸油管道、交通運輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領域都出現了PPP的方式，私人部門參與基礎設施建設的力度日益加強。在聯邦政府中，所簽PPP合同金額約占預算支出的七分之一，其中三分之二用于國防部。

　　與英國相比，美國的PPP有不少自己的獨特性。首先表現在對PPP概念理解上不同。美國PPP的代表人物薩瓦斯認為，PPP與私有化的概念基本上是相同的，只不過PPP的叫法比私有化更容易讓人接受、更少讓人產生歧義和爭議(E.S.sawas，2002)。如果按照美國政府責任辦公室(US Government Accountability Office，其前身為 US General Accounting Office，簡稱“GAO”)的定義，所有將政府責任向私人部門轉移的安排都屬于私有化，PPP則是私有化的一種具體形式，它主要應用于基礎設施領域，并且通常需要私人部門的資本投入。而在英國，私有化則大多被理解為出售政府資產的代名詞，它只是PPP的一種極端方式(英國財政部，2004)。

　　其次，美國PPP與英國相比更具有多樣性。美國作為一個聯邦制國家，各個州和地方政府都具有比較大的自治權，因此，各個州及地方政府會根據自己的要求實行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國沒有像英國那樣建立一個統一的政府機構推動PPP的發展，也沒有形成一個獨特的、作用突出的PPP模式。

　　此外，與英國重視向國外輸出PPP的經驗不同，美國 PPP的擁護者更多地將注意力集中于克服國內反私有化的聲音上，這是因為PPP確實在美國面臨很多阻力。阻力之一來源于美國的稅收體制。因為根據法律規定，美國的聯邦政府和州政府有權發行債券。債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅，這就使私人投資的成本高于政府投資，在客觀上無法促進私人部門的參與 (Sanford， 2002)。另外，由于美國是一個勞工組織比較發達的國家，勞工組織的壓力也使得美國在推進PPP的過程中面臨很大的阻力。

　　3、香港地鐵+物業融資模式

　　香港地鐵公司自1975年成立以來，其發展大致經歷了公用事業單位階段、私營化階段以及異地擴張階段。目前，香港地鐵公司是世界上運營效率最高、盈利情況最為理性的地鐵公司之一。其核心的盈利模式可總結為 “地鐵+物業”的組合。香港政府將擬建地鐵項目的建設權、運營權與地鐵周邊的土地使用權同時授予鐵路公司，由鐵路公司將鐵路與物業同步規劃，同步建設。通過鐵路建設使物業實現快速增值;通過物業發展為鐵路帶來新的客流，實現“1+1>2”的協同效應。鐵路公司以出售或出租優質物業所創造的資本收益彌補鐵路建設和運營成本，并取得合理的投資、運營回報。港鐵模式的成功有以下幾點值得借鑒：

　　第一，可持續的回報模式。

　　以地鐵為核心，沿線開發新的社區為配合，形成一種良性循環。地鐵建設方便了出行，縮短了時距，形成車站附近的大量客流，由此蘊藏的巨大商機對房地產開發構成吸引。同時，開發后的房地產又積聚了更多的客流，對地鐵運營的票務收入起到支撐作用。

　　第二，合理的風險分擔與收益分配。

　　在“地鐵+地產”的實踐過程中，香港政府授予地鐵公司物業發展權，地鐵公司通過全盤規劃、項目招標、施工監督、收益分享等措施把握了整個開發價值鏈上，增值較大的拿地、規劃設計、經營管理等環節，而將成本較高、風險較大的施工建設環節主要交給開發商操作。

　　第三，明確的角色定位。

　　政府、地鐵公司、開發商三個主要市場參與者中，地鐵公司扮演了“向上承接政府戰略，向下啟動市場資源”的角色，成為整合政府與市場資源的平臺。而香港地鐵公司之所以能成為這一平臺，其核心就是圍繞地鐵沿線土地物業開發權，充分實現規劃升值。

　　二、PPP的國際經驗借鑒

　　1、國外城市基礎設施投融資體制改革的特點

　　從國際經驗來看，城市基礎設施投融資體制的市場化改革是一個必然的趨勢，良好的體制是塑造健全理性投融資行為的基礎和前提。同時，城市基礎設施的投融資建設和運營管理必須依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”協調管理。完全靠政府管制不行，完全靠市場機制也不行。而市場化改革對政府在城市基礎設施建設和管理上提出了更高、更嚴格的要求，城市基礎設施投融資行為要在市場利益激勵、市場風險約束以及政府主導和行政監管下進行。基于此，國外城市基礎設施投融資體制改革主要呈現以下三個特點：

　　第一，擴展融資渠道，創新融資方式。

　　城市基礎設施項目在增加政府資金來源的同時，將出資主體轉移到私人部門，努力吸引私人資金投人，采取特許經營方式或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權和投資回收權，來吸引私人資金的股權參與。

　　第二，確定固定的融資渠道、融資主體和融資方式，保證資金來源的穩定性。

　　在本國的金融市場環境下，在確定部分財政資金的專款專用以外，確定政府部門為融資主體，建立一種制度化的融資行為模式，在市場中介體系支持下，定期發行市政債券，并不斷尋找潛在的私人投資者。保證政府資金專款專用，最主要的就是建立專項基金與專項借款。

　　第三，提高城市基礎設施投融資效益。

　　一方面是提高政府投資決策水平，包括建立職能明確、權責清楚的城市基礎設施管理機構，減少對投融資建設的不當干預;制定嚴密的城市基礎設施建設規劃和有針對性的投資計劃;完善城市基礎設施的投融資決策機制;對城市基礎設施分部門、分行業進行區別管理，對不同類型的企業，采取不同的管理模式等。另一方面是積極引進市場競爭機制，支持和鼓勵社會投資者參與城市基礎設施的投資實施和運營管理。

　　2、對中國的啟示

　　通過前文對國際PPP應用成功經驗的總結，為使 PPP模式在中國未來的融資中發揮更大的作用，中國政府可以采取管理合同、租賃與特許經營權及將城市基礎設施國有企業轉化為私營或混合式的企業的方式，引進私人部門參與城市基礎設施投資和經營，通過引入全面競爭和所有制形式的多元化來提高城市基礎設施項目的效率和效益。此外，還需要解決以下主要幾個制度框架和監管問題：

　　第一，建立專門的基礎設施管理機構。

　　在提高城市基礎設施投資運營效率上，中國政府需要提高城市基礎設施管理水平，可以仿照發達西方國家建立專門的基礎設施管理機構，這一機構負責對整個城市的建設進行規劃，籌集建設資金、監管投資的使用情況，并且負責協調公共部門與私營部門在基礎設施投資中的關系，制定嚴密的基礎設施建設計劃，完善城市基礎設施的決策過程，對城市基礎設施分部門進行管理，根據不同類型的企業采取不同的管理模式。同時，中國政府可以采取管理合同、租賃與特許經營權及將城市基礎設施國有企業轉化為私營或混合式的企業的方式，引進私人部門參與城市基礎設施投資和經營，通過競爭全面引入和所有制形式的多元化來提高城市基礎設施項目的效率和效益。

　　第二，形成一套有效的監管體系。

　　PPP模式能否成功運作的關鍵是政府的監管。由于 PPP是政府和私營機構的合作，那么在PPP模式監管框架形成的過程中，政府作為監管政策的制定者，制訂監管框架時要充分征求利益的相關方，包括投資者、運營者、消費者的意見，使監管法規既能保證基礎設施服務的質量，又能保護有關利益方的合法權益。此外，所有基礎設施項目涉及的當事人都是監管框架的參加者，比如地方協會、商會、相關人員、相關行業代表、潛在運營合作伙伴、納稅人等都是參與方。在國外PPP的監管中，著重要強調的一點就是利益相關方一定要進入監管過程才能形成監管模式。

　　第三，建立城市基礎設施使用者收費制度。

　　一方面，在處理建設資金的問題上，中國各級政府應該增加建設資金的來源，除了地方稅收和上級政府撥款以外，建立城市基礎設施使用者收費制度成為建設資金的重要來源之一。西方發達國家的長期資本市場比較完善，發行市政債券成為主要的舉債方式，但在發展中國家，由于缺乏完善發達的長期資本市場，一般很難實行以發行市政債券為主的借債方式，替換辦法是成立城市基礎設施開發銀行，可以對資金籌措起到較大的作用。因此，中國的政策性銀行國家開發銀行應該在城市基礎設施建設中發揮更大的作用;在穩定資金供給渠道上，最主要的辦法是保證中國各級政府資金專款專用，建立專項資金與專項借款，從而保證專款專用的實施。專項資金是指在政府財政預算體系里，將某一種或幾種特定稅種安排為特定的政府支出，同時還可以補充其他資金來源。相對于統一的收入進行統一安排的預算方式而言，專項資金的優點是可以提供一個穩定的城市基礎設施建設資金。

　　第四，培育和完善投資市場。

　　采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現合理的風險分擔，并實行有效監管來防微杜漸。因此，政府推進PPP模式非常需要專業機構的支持。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的 PPP交易流程，對項目的運作提供技術和相關政策支持，另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

　　第五，確定合理的風險分擔機制。

　　PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。通常可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險，使項目參與的各方包括政府部門、私營公司、貸款銀行及其它投資人都能夠接受。PPP項目的風險原則為：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。一方對某一風險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的，同時由于風險在某一方面的控制之內，使其有動力為管理風險而努力。

　　第六，放寬政府扶持政策。

　　政府應出臺優惠的特殊政策，比如允許投資者進行廣告、商業及房地產的開發，讓投資者確實感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。由于中國某些政策對私營經濟還存在限制，在一些大型基礎設施領域應用PPP模式很難使用條件優惠的國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。因此，政府應放寬此方面的政策，并允許保險基金、社保基金、住房基金等大型基金在基礎設施領域投資PPP項目。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎設施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經營壓力。此外，還要增強服務意識，建立各相關部門之間并聯式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應等方面的工作，對項目起導向作用，使改革的成果落到實處。

　　(本文節選自巴曙松教授及楊現領博士著作《新型城鎮化融資與金融改革》，該書于2014年12月由中國工人出版社出版發行，本文僅代表作者觀點)

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