城市水務(wù)行業(yè)借道PPP新模式大興亟需解7大問(wèn)題(1)

發(fā)布日期：2015-02-25來(lái)源：澎湃新聞網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的 PPP(PublicPrivatePartnership)在經(jīng)歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機(jī)后的數(shù)年寂寞后，終于又迎來(lái)了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來(lái)自政府強(qiáng)勢(shì)部門(mén)——國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等主管部門(mén)都在研究相關(guān)政策，為 PPP模式的深度和廣度應(yīng)用，提供政策推動(dòng)和支持空間。各級(jí)地方政府亦開(kāi)始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金困境，解決融資乏途問(wèn)題，同時(shí)也能騰出一些財(cái)政資源空間來(lái)應(yīng)對(duì)更為迫切的社會(huì)需求。

　　在企業(yè)方面，某些水務(wù)企業(yè)希望通過(guò)PPP來(lái)進(jìn)行資本和經(jīng)營(yíng)的擴(kuò)張，而不少投資人也從中嗅到商機(jī)，希望通過(guò)PPP使自己的資本進(jìn)入新的獲利空間。

　　一、自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務(wù)行業(yè)無(wú)疑再次成為此輪PPP潮中的一個(gè)熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)(主要包括自來(lái)水和污水處理)屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，除了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”特征外，從競(jìng)爭(zhēng)學(xué)的角度，主要指市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到一定階段時(shí)出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)“自然”集中，屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區(qū)別，后者屬于“人為”的授權(quán)性或規(guī)定性集中，屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之前的不合理壟斷。

　　從這個(gè)意義上講，當(dāng)壟斷由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果異化為行政強(qiáng)制的人為結(jié)果時(shí)，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

　　遺憾的是，理論畫(huà)面的清晰并未折射出實(shí)際操作的精確。在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過(guò)程中，盡管在打破傳統(tǒng)的國(guó)有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進(jìn)了一些社會(huì)資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。例如，某領(lǐng)導(dǎo)與某跨國(guó)集團(tuán)一拍即合，隨即指示本地的水務(wù)企業(yè)與其合作，而沒(méi)有履行競(jìng)爭(zhēng)程序。有些合作盡管在形式上履行了招標(biāo)程序，也只是走走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果還是早先內(nèi)定的公司入圍。還有的地方列出招標(biāo)條件，規(guī)定只有在本行業(yè)經(jīng)營(yíng)十年以上、資產(chǎn)總量達(dá)到若干億的本市企業(yè)方具有競(jìng)標(biāo)資質(zhì)，結(jié)果依然是原來(lái)的企業(yè)入圍。某些地方在制定特許經(jīng)營(yíng)條例時(shí)，主管部門(mén)的資質(zhì)認(rèn)定和行政審批依然屬于最關(guān)鍵性的條款……

　　凡此種種，反映出在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程中，一些地方和部門(mén)依然試圖利用行政手段來(lái)創(chuàng)制自然壟斷。實(shí)際上，自然壟斷只是水務(wù)市場(chǎng)的“結(jié)構(gòu)特征”，而不是水務(wù)廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因?yàn)樗歉?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物而不是行政的造物。正如不能因?yàn)闋钤~只有一個(gè)就把其他人逐出考場(chǎng)并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產(chǎn)生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，某個(gè)城市的水務(wù)市場(chǎng)應(yīng)由一家廠商獨(dú)家經(jīng)營(yíng)更為經(jīng)濟(jì)，那么應(yīng)當(dāng)通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)在眾多有實(shí)力的廠商中選擇出那個(gè)最優(yōu)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，而不是通過(guò)行政指定來(lái)強(qiáng)占這一壟斷地位。如果我們期望通過(guò)中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程孕育出真正和有實(shí)力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的母體。

　　二、融資目標(biāo)或效率目標(biāo)

　　城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過(guò)程中肯定涉及大量的資本運(yùn)作。但水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準(zhǔn)融資功能和融資數(shù)量時(shí)，是否還有別的目標(biāo)?2007 年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國(guó)資產(chǎn)價(jià)格膨脹”為題，列舉了我國(guó)若干城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中資產(chǎn)大幅溢價(jià)的情況，令人發(fā)省。

　　在人們?yōu)橘Y產(chǎn)溢價(jià)或國(guó)有資產(chǎn)增值興奮的同時(shí)，或許我們也應(yīng)該問(wèn)如下問(wèn)題：

　　首先，一方面，我國(guó)的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營(yíng)甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實(shí)畫(huà)面是什么?究竟是買(mǎi)家愚蠢還是賣(mài)家精明?

　　其次，溢價(jià)收益去了哪里?

　　第三，溢價(jià)成本的最終埋單人又是誰(shuí)，即資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓與今后的價(jià)格或公共財(cái)政支出有無(wú)關(guān)聯(lián)?

　　正如一個(gè)學(xué)校的公共食堂要轉(zhuǎn)讓?zhuān)硞€(gè)人愿意以高出原值5倍的價(jià)格溢價(jià)收購(gòu)，人們?yōu)楣操Y產(chǎn)成功增值感到喜悅，但如果購(gòu)買(mǎi)者將購(gòu)買(mǎi)成本打入飯菜成本，師生的就餐價(jià)格由此也上漲數(shù)倍，那么這種溢價(jià)無(wú)疑就是成本轉(zhuǎn)嫁。

　　無(wú)獨(dú)有偶，某城市以數(shù)倍于原值的價(jià)格出讓了本地的水廠資產(chǎn)，簽約儀式上杯盞交錯(cuò)，皆大歡喜。事后廠商要求依據(jù)其投資成本調(diào)整水價(jià)或增加補(bǔ)貼，主管部門(mén)心境大變，原來(lái)“溢價(jià)”=“提價(jià)”。簡(jiǎn)言之，PPP過(guò)程中水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導(dǎo)致公眾的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政補(bǔ)貼隨之水漲船高，那么，這種溢價(jià)無(wú)非是價(jià)格透支或寅吃卯糧。因此，過(guò)度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績(jī)效的唯一目標(biāo)，甚至試圖把PPP作為撬動(dòng)資本或收益無(wú)序擴(kuò)張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢(qián)”的工具。

　　“沒(méi)有免費(fèi)的午餐”，這句話應(yīng)該成為水務(wù)行業(yè)PPP資本運(yùn)作的座右銘。人們應(yīng)該切記，城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標(biāo)，首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴(kuò)大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢(shì)必要用即期或遠(yuǎn)期的現(xiàn)金流量來(lái)覆蓋，前端過(guò)量資本進(jìn)入，必然會(huì)給之后的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。

　　從這個(gè)意義上講，對(duì)PPP績(jī)效的考量，不能單純地“見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)”，更不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價(jià)格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭?，后者才是?wèn)題的核心——它關(guān)系到城市水務(wù)行業(yè)的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問(wèn)題。

　　三、短期價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與長(zhǎng)期價(jià)格壟斷

　　城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，競(jìng)爭(zhēng)包括很多內(nèi)容，其中最難的是對(duì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的判斷。眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)通常涉及一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段，如15-20年，甚至更長(zhǎng)。目前世界上沒(méi)有任何一個(gè)廠商能夠，或敢于對(duì)整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期進(jìn)行一次性競(jìng)價(jià)，往往都是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)起始期(3-5年)進(jìn)行競(jìng)價(jià)。對(duì)資金實(shí)力雄厚的廠商來(lái)說(shuō)，聰明的競(jìng)爭(zhēng)或價(jià)格投機(jī)策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報(bào)價(jià)擊敗其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，來(lái)贏得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。等到起始年限過(guò)后，企業(yè)作為地位穩(wěn)固的壟斷者，且市場(chǎng)中已無(wú)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，這時(shí)再與政府討價(jià)還價(jià)。這種由當(dāng)初被動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者變?yōu)橹蟮闹鲃?dòng)壟斷者、由市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)的“競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格” 演變?yōu)槭袌?chǎng)占據(jù)后的“談判價(jià)格”的過(guò)程，已成為一個(gè)監(jiān)管窘境，正如高考一樣，入學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)程度很高，但入學(xué)之后的競(jìng)爭(zhēng)程度就很低，即人們常說(shuō)的“入校”與 “在校”之間的行為差異。因此，如何使在競(jìng)爭(zhēng)中獲得市場(chǎng)的廠商能在市場(chǎng)中維系競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中的一大難點(diǎn)。

　　鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項(xiàng)目談判中，政府并沒(méi)有過(guò)度關(guān)注廠商的起始報(bào)價(jià)水平，相反，我們更為關(guān)心的是，如何設(shè)計(jì)出一個(gè)有效的價(jià)格機(jī)制，來(lái)管控廠商在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向廠商的價(jià)格行為施加競(jìng)爭(zhēng)壓力，包括采用“利潤(rùn)率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法。譬如法律文件的價(jià)格章節(jié)中規(guī)定，如果結(jié)算價(jià)格經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施后，與同區(qū)域其他同類(lèi)企業(yè)相比失去競(jìng)爭(zhēng)性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價(jià)格;規(guī)定企業(yè)的成本，包括其采購(gòu)設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平等。從這個(gè)意義上講，在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)合理的價(jià)格管控機(jī)制非常重要，有助于防止“短期的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為”異化為“長(zhǎng)期的價(jià)格壟斷行為”。

　　四、合法成本與合理成本

　　經(jīng)常出差的人都知道“賣(mài)發(fā)票”的事。這實(shí)際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢(qián)的人的欲望。有了發(fā)票就意味著有了財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)的憑證。然而接下來(lái)的問(wèn)題是，一個(gè)人出差三天，卻拿回來(lái)三萬(wàn)塊錢(qián)的報(bào)銷(xiāo)憑證，盡管票據(jù)表面合法，合理性何在?

　　由此，可以引出PPP過(guò)程中的“合法成本”與“合理成本”問(wèn)題。目前世界各國(guó)普遍實(shí)行的是“成本作價(jià)” “利潤(rùn)率限定”的價(jià)格模式。例如，我國(guó)《城市供水價(jià)格管理辦法》將廠商的利潤(rùn)率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無(wú)法期望通過(guò)提高利潤(rùn)率來(lái)增大利潤(rùn)總額，因此，蓄意擴(kuò)大成本規(guī)模就成為一個(gè)既合法又有效的途徑。例如，一個(gè)500萬(wàn)元興建的水廠，當(dāng)利潤(rùn)率限定在8%時(shí)，允許的利潤(rùn)額為40萬(wàn)元。如果廠商將投資“蓄意”擴(kuò)大到1000萬(wàn)元，并以此作為成本基數(shù)來(lái)計(jì)算利潤(rùn)留成，這時(shí)人們發(fā)現(xiàn)，廠商最終還是堂而皇之地獲得了80萬(wàn)元的利潤(rùn)，同時(shí)也沒(méi)有違反限定的利潤(rùn)率標(biāo)準(zhǔn)——然而，此時(shí)消費(fèi)價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)研究證明，在成本作價(jià)和利潤(rùn)率限定的情況下，廠商具有擴(kuò)大投資成本的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，即以合法成本來(lái)攝取不合理的利潤(rùn)。以成本之水抬升利潤(rùn)和價(jià)格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個(gè)很大的難題。

　　合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠商為此進(jìn)行成本投機(jī)繼而達(dá)到利潤(rùn)投機(jī)的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權(quán)談判代表主持與重慶北部片區(qū)供水PPP項(xiàng)目談判時(shí)，外方提出市政府應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，即企業(yè)有權(quán)自行決定資產(chǎn)投資和經(jīng)營(yíng)性融資，有權(quán)決定企業(yè)內(nèi)部的薪酬水平等。對(duì)此，政府的回應(yīng)是：政府會(huì)尊重企業(yè)的合法權(quán)益，除非這些權(quán)益的行使對(duì)既定的成本或價(jià)格造成影響。比如說(shuō)，你放著當(dāng)?shù)氐你y行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動(dòng)資金，其他人建一個(gè)水廠花5000萬(wàn)元，你自己建花了7000萬(wàn)元，你大幅調(diào)整薪酬后計(jì)入成本，然后以此計(jì)算價(jià)格，這些都合理嗎?為此，政府出具的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)文件中明確規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)約成本的原則進(jìn)行合理、適度的資本性和經(jīng)營(yíng)性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件、嚴(yán)格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購(gòu)設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內(nèi)部的薪酬調(diào)整，如果不對(duì)現(xiàn)行審定的水價(jià)成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

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