PFI與PPP項(xiàng)目融資模式比較研究

發(fā)布日期：2015-01-07來(lái)源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者： 佘渝娟1 葉曉甦2

　　作者單位:1、重慶科技學(xué)院建筑工程學(xué)院 2、財(cái)經(jīng)視線 2010年 第24期

　　內(nèi)容摘要：PPP和 PFI項(xiàng)目融資模式在國(guó)際上均得到了廣泛的應(yīng)用，兩者也常常被相提并論，PPP模式以及起源于英國(guó)的PFI模式是目前國(guó)際上應(yīng)用最為廣泛的項(xiàng)目融資模式，而其在中國(guó)的應(yīng)用仍處于起步階段。隨著英國(guó)政府的大力推進(jìn)，PFI模式的優(yōu)勢(shì)日益突出，并使得PFI與PPP兩者常常混淆在一起。本文從概念、起源、運(yùn)作方式、政府管理以及應(yīng)用領(lǐng)域等方面對(duì)兩者進(jìn)行了系統(tǒng)的對(duì)比分析，以揭示兩者的共性以及在各國(guó)實(shí)踐中的差異。

　　關(guān)鍵詞：PPP PFI 項(xiàng)目融資模式 比較

　　為緩解政府在公共項(xiàng)目上的支出壓力，PPP和 PFI項(xiàng)目融資模式在國(guó)際上均得到了廣泛的應(yīng)用，兩者也常常被相提并論，引發(fā)了諸多關(guān)注。本文主要對(duì)當(dāng)今英國(guó)的PFI模式與國(guó)際上現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行比較研究。

　　概念界定

　　PPP(Public-Private Partnerships，公私伙伴關(guān)系)，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院定義為：不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。廣義的PPP泛指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系;而狹義的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)(有股份)，以及與企業(yè)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。

　　PFI(Private Finance Initiative，私人主動(dòng)融資)，英國(guó)財(cái)政部相關(guān)文件中指出：PFI是公共部門基于一項(xiàng)長(zhǎng)期協(xié)議以合同的方式從私人部門購(gòu)買高質(zhì)量的服務(wù)，包括雙方一定的交付成果、相應(yīng)的維護(hù)維修或者建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以充分利用私人部門由于私人融資必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)從而產(chǎn)生激勵(lì)的管理技能。

　　PPP與PFI之間并沒(méi)有十分明確清晰的界限，兩者經(jīng)常被替代使用。廣義來(lái)講，PPP的概念更為寬泛，只要存在公私部門長(zhǎng)期的、廣度的合作，都可以稱做 PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一種類型。狹義地看，PPP是一種所有權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，外資企業(yè)介入較多;PFI是一種被應(yīng)用的(政府)采購(gòu)工具，更強(qiáng)調(diào)民間資金的主動(dòng)介入，政府的目的在于獲得有效的服務(wù)，而非最終的設(shè)施所有權(quán)。

　　起源及發(fā)展?fàn)顩r

　　歐洲區(qū)域規(guī)劃報(bào)告明確提出PPP起源于美國(guó)。Yescombe E也提出，20世紀(jì)80年代從美國(guó)發(fā)展起來(lái)的電力承購(gòu)協(xié)議模式是PPP契約模式的模板，主要體現(xiàn)于兩點(diǎn)：項(xiàng)目公司為中心的融資結(jié)構(gòu)體系和“項(xiàng)目融資”技術(shù)的采用。20世紀(jì)90年代初，這種契約模式傳到了歐洲，其標(biāo)志就是英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的私有化。

　　1992年英國(guó)政府提出了PFI，旨在加強(qiáng)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并于1994年宣布所有資本投資項(xiàng)目均需進(jìn)行PFI可行性之全面測(cè)試，且由過(guò)去注重“公共設(shè)施建設(shè)”的想法，逐漸轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的提供”。英國(guó)PFI概念逐漸發(fā)展成熟，并成為世界各國(guó)學(xué)習(xí)效法的標(biāo)桿。

　　從產(chǎn)生背景看，兩者都是各國(guó)政府迫于公共項(xiàng)目建設(shè)支出的巨大壓力，將私人資金引入公共事業(yè)的發(fā)展結(jié)果，都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和公共部門風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。PPP模式中公共部門介入項(xiàng)目較多并掌控著絕對(duì)權(quán)力;PFI項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資和維護(hù)等具體運(yùn)作都由私人部門完成，政府部門只是服務(wù)的購(gòu)買者和項(xiàng)目的推動(dòng)者。

　　組織運(yùn)作方式

　　(一)項(xiàng)目發(fā)起

　　PPP項(xiàng)目的發(fā)起人既可以是政府，也可以是私人投資者。但PFI模式由政府部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)需求確定若干個(gè)滿足這種需求項(xiàng)目的初步方案，并對(duì)這些方案的內(nèi)容、成本、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、預(yù)計(jì)效益、資金支持等進(jìn)行評(píng)估，以確定該項(xiàng)目能否應(yīng)用PFI模式，項(xiàng)目的發(fā)起人通常是政府部門。

　　(二)組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行模式

　　PPP/PFI項(xiàng)目通常由三部分主體構(gòu)成：公共授權(quán)當(dāng)局，即負(fù)責(zé)實(shí)施政府采購(gòu)的公共部門委托人;SPV(Special Purpose Vehicle，特殊目的公司)，是項(xiàng)目組織運(yùn)行的核心，承擔(dān)著直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理的角色;第三方資助，即股東、貸款銀行以及債券持有者等。

　　PPP模式下，公共授權(quán)當(dāng)局與SPV之間是以特許權(quán)合同來(lái)建立契約關(guān)系，SPV合營(yíng)實(shí)體除了私人部門，還有可能由公共部門構(gòu)成。SPV主要以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流為承諾來(lái)獲得第三方的資金資助。PPP的組織運(yùn)作是基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“使用者付費(fèi)”模式，政府授予私人部門特許權(quán)，允許私人部門從公用設(shè)施的使用者那里收取服務(wù)費(fèi)，以補(bǔ)償建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投資并獲得相應(yīng)利潤(rùn)，如道路、橋梁的收費(fèi)。

　　PFI模式下，政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與SPV簽訂長(zhǎng)期服務(wù)合同來(lái)建立契約關(guān)系，政府與SPV保持相互獨(dú)立，通常私人部門承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全部資本成本，并由政府逐期按服務(wù)的“有效性”予以償還。為此，英國(guó)財(cái)政部成立了專門的項(xiàng)目審查小組，負(fù)責(zé)PFI項(xiàng)目的審批、監(jiān)督以及該種政府支付。

　　盡管兩者的運(yùn)作機(jī)制都是以SPV為核心的公私合作，但Klijin E認(rèn)為，PPP模式下構(gòu)建的是伙伴關(guān)系的項(xiàng)目，英國(guó)的PFI模式則是合同形式的項(xiàng)目，公、私部門之間更像一種典型的委托代理關(guān)系。

　　(三)運(yùn)行程序

　　PPP和PFI項(xiàng)目運(yùn)行程序均可以分為：立項(xiàng)與可行性研究→選擇合伙人→項(xiàng)目建設(shè)→運(yùn)營(yíng)→移交。但英國(guó)PFI模式在契約簽訂前的審批程序更加嚴(yán)格：立項(xiàng)與研究階段，發(fā)起人以財(cái)政承負(fù)能力為重要考量要素對(duì)實(shí)施PFI項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)并形成經(jīng)營(yíng)狀況草案，并呈報(bào)上級(jí)主管部門或地方政府PFI小組核準(zhǔn);合伙人招標(biāo)準(zhǔn)備階段，發(fā)起人需在歐共體公報(bào)刊載招標(biāo)訊息;確定中標(biāo)人后，發(fā)起人還須提出對(duì)整個(gè)項(xiàng)目采購(gòu)符合經(jīng)濟(jì)價(jià)值的說(shuō)明，經(jīng)核準(zhǔn)后方可完成簽約。

　　政府管理體系

　　各國(guó)政府對(duì)兩種項(xiàng)目的管理通常都采用中央政府和地方相配合的管理體系。美國(guó)的全國(guó)公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政策、方針、文本解釋等給予全面、權(quán)威的控制與解釋，并對(duì)PPP模式的發(fā)展提供全力支持，同時(shí)國(guó)會(huì)授予獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行予以監(jiān)督;法國(guó)采取中央和地方政府相對(duì)分權(quán)和相互協(xié)調(diào)指導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)，監(jiān)管的中心下沉到市鎮(zhèn)一級(jí)政府或自治組織。

　　英國(guó)政府對(duì)PFI項(xiàng)目實(shí)施中央集權(quán)化管理與地方、行業(yè)監(jiān)督并行的管理模式。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定PFI政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng)，并通過(guò)項(xiàng)目審查小組提供用于政府支付的項(xiàng)目資金，這使得中央政府最終掌控著PFI項(xiàng)目控制權(quán)。公私合營(yíng)的4Ps公司(Public Private Partnership Programme Ltd)以及合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)，協(xié)助財(cái)政部以輔導(dǎo)地方政府推動(dòng)PFI執(zhí)行。

　　應(yīng)用領(lǐng)域

　　各國(guó)實(shí)踐中，兩種模式廣泛應(yīng)用于公共項(xiàng)目建設(shè)上，涵蓋交通、學(xué)校、圖書館、衛(wèi)生保健服務(wù)、水處理設(shè)施等。

　　基于“使用者付費(fèi)”的運(yùn)行模式，PPP主要應(yīng)用于供水、廢水處理及交通領(lǐng)域。在美國(guó)，PPP目前主要應(yīng)用于供水和廢水處理;截至2006年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，應(yīng)用于公路部門的PPP項(xiàng)目就占所有PPP項(xiàng)目總成本的68.6%;在法國(guó)，PPP的應(yīng)用包括最初的供水和污水處理以及后來(lái)的鐵路和電力等方面。

　　基于“服務(wù)有效性”政府支付的英國(guó)PFI模式及中央政府的集權(quán)化管理，在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用更為突出。據(jù)英國(guó)財(cái)政部2008在冊(cè)PFI項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料分析，應(yīng)用于教育部門的PFI項(xiàng)目最多，占PFI項(xiàng)目總量的19.6%，其次是衛(wèi)生部16.2%;應(yīng)用于交通部的PFI項(xiàng)目占總成本的36%，其次是衛(wèi)生部 17.4%和國(guó)防部13.9%。

　　結(jié)論

　　PPP和PFI項(xiàng)目融資兩種模式在世界各國(guó)廣泛應(yīng)用，相互融合、相互滲透，邊界也越來(lái)越模糊。綜上所述，兩種模式共性與差異歸納如下：

　　內(nèi)涵：PFI是PPP的一種類型;PPP更強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系及政府所有權(quán)，PFI則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)工具及民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)介入;起源：兩者都是為了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的更大價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，PPP源于美國(guó)，PFI產(chǎn)生于英國(guó);發(fā)起人：PPP可以是政府或私人部門，PFI只能由政府發(fā)起;組織結(jié)構(gòu)：SPV是組織運(yùn)行的核心，只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中;項(xiàng)目收入來(lái)源：PPP有時(shí)較偏重使用者支付，PFI偏重政府支付;政府與私人部門的關(guān)系：前者為聯(lián)合伙伴關(guān)系，后者為委托代理關(guān)系;項(xiàng)目運(yùn)行程序：基本一致，PFI項(xiàng)目前期審批更為嚴(yán)格;政府管理體系：都實(shí)行中央與地方配合進(jìn)行，PPP管理中中央與地方相對(duì)分權(quán)、相互協(xié)調(diào)，英國(guó)中央政府則相對(duì)集權(quán)化;應(yīng)用領(lǐng)域：交通領(lǐng)域最為廣泛;PPP還廣泛應(yīng)用于供水和廢水處理，PFI則多應(yīng)用于教育、衛(wèi)生領(lǐng)域。

　　同時(shí)，政府是否為項(xiàng)目買單，是PFI區(qū)別于PPP的關(guān)鍵。雖然不少學(xué)者和政府官員也為政府部門長(zhǎng)達(dá)幾十年的支付承諾進(jìn)行了擔(dān)憂，但PFI模式確實(shí)為英國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

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