境外基礎設施PPP項目行業研究

發布日期：2015-01-05來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　背景：世界銀行的統計顯示，全球基礎設施投資需求在近十多年持續增加，究其原因主要有兩 個方面：一是發達國家基礎設施進入更新、維修、升級的再投資階段;二是來自發展中國家對新的基礎設施投資需求。根據傳統觀點，基礎設施的資金投入主要來自政府部門，但由于受到政府預算的控制，加之在最近十幾年特別是2008年全球金融危機的影響，許多地方包括發達國家地區的投資市場都遇到公共部門預算不足或預算被削減的問題。為此，各國政府開始尋求私營部門的支持，借助私營化或公私協作等非傳統方法，來解決基礎設施籌資問題。本文所論及的PPP模式(公私協作模式)即是其中的一個典型代表。

　　一、PPP概念、運作模式及發展歷程

　　(一)概念

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

　　(二)運作模式

　　其典型的運作模式為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

　　(三)PPP模式發展歷程

　　雖然現代意義上的PPP模式產生和發展歷程不過二三十年，但由于其具備的多方面優勢正符合公共基礎設施項目的諸多特點，因而在公共設施建設和服務領域得到了飛速發展。這種快速發展不僅反映在時間維度，而且包含空間維度上的全球擴展，更重要的是在基礎設施項目推進過程中,PPP模式自身表現出很強的適應能力和變形能力：這一模式根據各個國家和地區的具體經濟、政治、文化等諸多條件不同，演化出多種變體和執行方式，很好的滿足了不同國家和地區對大型基礎設施及服務的需求。

　　1、起源于歐洲。歐洲的PPP在全球開展得最早也最為成熟。英國作為PPP模式的發源地，幾乎在國民經濟的所有部門完成了最多數量的PPP項目，因此英國在相當程度上引領了歐洲PPP發展的潮流，絕大多數國家PPP項目都吸取了英國已有經驗。

　　2、成熟應用于澳大利亞、加拿大等國。目前，在澳大利亞相關的PPP業務相當發達，并且不斷向地區外的其他經濟體輻射。PPP項目盛行于各個方面，但最主要的仍集中在住房、醫療、交通及國防領域。加拿大PPP市場一直是北美市場的主力，PPP項目涉及領域十分廣闊，不僅包含傳統的交通、能源等行業，也包括市政基礎設施領域，如水務、環境、醫院、監獄等。

　　3、被發展中國家日益接受。非洲國家尤其是撒哈拉以南的非洲國家，基礎設施網絡及公共服 務設施領域存在著眾多擠壓問題。盡管這些國家的政府一直在努力提高服務效率，但他們缺少對私營部門的激勵機制，缺少資金和資源。當地政府一直期望著一種模式能夠快速改善他們國家的基礎設施，并且能夠加強他們提供社會公共服務職能。PPP模式無疑是當下最能滿足非洲當地經濟發展需求的途徑之一。在非洲各國，PPP作為一種籌資工具正日益被接受。許多非洲國家和地區開始制定符合本國經濟發展特點的PPP框架。

　　二、當前PPP項目的國際投資環境分析

　　有數據顯示，迄今為止大概有100多個國家和地區通過政府與企業合作開發的模式來發展本國基礎設施建設。資金不足是推動該模式在全球廣泛應用的一個主要因素。迄今為止，該模式已走過了二十多年的時間，期間該模式的發展也并非一帆風順。數據顯示，全球在1997年和2008年發生的兩次金融危機也恰恰是該模式發展最快的時期，這表明了金融危機導致信貸和面向基礎設施的融資市場、項目融資市場、銀團融資市場全面緊縮，而PPP模式很好地應對了這種情況。

　　總體來看，全球PPP模式發展水平差距很大，在經濟發達的國家，PPP模式產生較早，運作模式、相關法規以及主管部門職能也更成熟，經濟欠發達地區盡管對PPP運作模式尚不熟悉，且政府相關扶持體系也不完善，但往往本國基礎設施發展需求也最迫切，因而PPP模 式的推廣前景也更廣闊。其中，南美和加勒比海地區基本穩定，其他的發展中國家和地區在最近的兩年金融危機的影響下出現下降，印度市場最近兩三年增長很快，提供了一個非常好的全球基礎設施民營化市場。相對于北美和歐洲的市場監管嚴格，新興市場對中國企業的投資更加友好，更加開放。對于這些新興市場中的很多國 家來說，很長時間以來中國企業都是他們進行基礎設施的首選。這意味著在這些國家里，中國傳統的承包工程企業處于比較有利的競爭地位，有贏得大量PPP的機會，但是同時我們不得不看到有些新興市場國家對中國資本的介入還有種種限制，例如拉美等國家對勞工準入的嚴格限制就和中國承包工程企業以往的習慣做法有沖突，導致其競爭手段難以發揮作用，全球拓展受到影響。以下將按照地區，分析全球PPP模式的發展情況：

　　(一)亞洲地區。亞洲地區不同國家的PPP模式因經濟發展階段、經濟規模和側重、政治制度等不同，而各不相同。其中日本、韓國和新加坡在基礎設施PPP領域成都很高，日本在20世紀70-80年代引入PPP模式，不足之處是相關合作單位比較少，雖然功能性較強，但專業性不夠;韓國則實施類似英國的私人投資制度，在購置土地特許權和財政上對PPP項目進行雙重支持;新加坡則積極模仿英國和澳大利亞的模式，國家企業不斷走出去，承接其它國家的項目。東南亞國家因自身經濟欠發達，基礎設施缺乏且不斷受到各種自然災害影響，近十年一直在積極推進基礎設施的PPP模式發展，主要依靠中國、韓國、日本等經濟、技術實力較強的亞洲國家，通過PPP模式進行基礎設施建設。南亞地區，經濟發展水平遠遠落后于東亞國家，近年包括印度在內的主要經濟體因經濟高速增長，對基礎設施及相關服務的需求很大，非常希望通過PPP模式改善本國基礎設施環境，但受政府清廉度、國內政治等影響，存在較大風險。在西亞地區，PPP模式發展較晚，但近幾年PPP項目數量和規模增長很快，主要項目包括海水淡化、高速公路和機場等，其合作方主要是在一些基礎建設PPP領域相當有經驗的西方大公司。中亞地區PPP項目發展程度較低，數量較少，主要集中在交通和電力領域。

　　(二)歐洲地區。從企業層面來看，相當數量的歐洲企業對PPP項目的運作有著豐富的經驗，這些企業中包括相當數量的大型工程承包企業(例如法國的布衣格、德國的豪赫蒂夫、西班牙的法羅里奧)以及相當數量的中型企業。這些企業在歐洲及世界其它地區的PPP領域發展水平畸高，PPP項目占營業額的比重不斷上升，利潤占企業總利潤的比例也很高。從國家來看，PPP水平高的企業，政府采用PPP模式的比例遠高于PPP水平低的國家，但外部國家和企業進入成熟國家相關市場的難度非常大，PPP項目發展不太成熟的國家，市場潛力很大，但受財政、制度和經驗等方面制約，這些潛在市場依然處于起步階段。

　　(三)非洲地區。該地區屬于世界經濟發展水平最低的一個洲，但也是經濟發展最快的一個洲，全球10個增長最快的經濟體，有6個 在非洲。非洲的區域經濟一體化和全球經濟一體化趨勢使非洲變得日益開放。目前非洲尤其是撒哈拉南部的國家和地區，基礎設施網絡和公共服務網絡設施領域存在著眾多的積壓問題。受資金和資源所困，政府希望能通過一種模式快速改善他們國家的基礎設施，加強他們提供公共服務的能力，PPP成為一種非常理想的模式。為此，非洲國家針對PPP項目出臺了很多有力的措施和法規，并在打破傳統的公共和私人部門之間的障礙上取得重大進展。但也應看到，目前該地區的國家在項目規劃、交易效率、機構能力和政策穩定性方面仍有重要工作要做。同時政局不穩、政府公信力、當地政府尋租現象盛行等政治風險也對PPP項目產生很大影響。

　　(四)美洲地區。主要可劃分為美國、加拿大等PPP項目發達的北美地區以及墨西哥及以南的欠發達的中南美地區兩類。其中，北美地區PPP應 用較早，發展完善，相關法規和監管機構成熟，涉及的領域也非常廣闊，包括交通、能源以及水務、環境、醫院、監獄等市政基礎設施。而中南美地區經濟不發達，受近年來亞洲對大宗商品如鐵礦石、錫、黃金等需求強勁以及各國經濟發展迅猛等因素影響，各國對基礎設施發展需求很大，主要集中在礦產能源、水電、灌溉、公 路、鐵路以及體育場等領域。主要弊端在于政府腐敗、相關機構架設以及政策法規不完善。

　　(五)大洋洲地區。大洋洲主要以澳大利亞為主，該國公共項目投資主體呈現多元化：政府投資、公私協作、私人企業參與公共項目的投資與建設等。受澳大利亞政府近年大力推動影響，該模式在澳大利亞發展非常迅猛。該模式在2008年金融危機時受到很大沖擊，目前一些大型的地鐵、港口項目開始啟動。

　　三、我國與境外PPP項目投資相關的法規政策環境分析

　　自我國加入世貿組織之后，我國大大加強了對“走出去”企業的政策扶持力度，以下將從相關法規和法規特點兩個方面分析我國的法規政策環境：

　　(一)我國與PPP相關的主要法規和主管部門

　　為支持我國企業走出去，我國政府近年出臺了很多與境外PPP投資相關的扶持政策。這主要包括，《境外投資項目核準暫行管理辦法》(2004年由發改委頒布，規范境外投資項目的核準管理)、《關于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持政策的通知》(2004年由發改委和中國進出口銀行聯合頒布，為境外投資提供信貸支持)、《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》(2011年由國資委頒布，加強后期監管)、《境內機構境外直接投資外匯管理規定》(2009年由外匯管理局頒布，監管境外直接投資)。

　　我國對境外投資進行審核的部門主要有發改委、商務部、國資委和國家外匯總局。其中發改委 的職能是審核項目是否符合我國法律法規和產業政策，是否危及國家主權和安全，是否符合我國經濟可持續發展的產業結構調整的要求，是否具備相應的投資實力，同時還對境外直接投資項目進行考量。商務部負責根據企業投資金額及投資方式，發放中國企業境外投資證書。國資委負責監管利用國有資產進行的境外直接投資。 其中屬企業主業的境外投資報國資委備案，非企業主業的境外投資報國資委審核。外匯管理局主要負責監管境外直接投資行為

　　(二)法規政策特點

　　我國自加入世貿組織后開始推行“走出去”政策，鼓勵中國企業境外投資，并采取了一系列措施。如2001年成立中國出口信用保險公司，2007年成立中非發展基金，2011年啟動由國家發改委牽頭的部級協調機制。總體來說，我國對企業投資境外基礎設施PPP項目的政策和法規有以下特點：

　　1、政府鼓勵境外投資

　　我國政府對待境外投資的態度由制約轉變為鼓勵，最明顯的變化體現在法律法規上，如政府為 支持企業境外投資，由我國發改委和中國進出口銀行聯合制訂了《關于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持政策的通知》，對能彌補國內能源不足的境外資源開發類項目等提供境外投資專項貸款，并享有中國進出口銀行信貸優惠利率。

　　2、放松境外投資審核，加強境外投資監管

　　境外投資審核主要由發改委、商務部和國家外匯管理局負責，如是國有企業，還需要通過國資委的審核或備案。為鼓勵境外投資，發改委審批權限由3000萬美元及以上升至3億美元及以上，非資源開發類境外投資審批權限由1000萬美元及以上上升至1億美元及以上。在放松境外投資審核的同時，國家出臺一系列法規，加強后期的監管力度。例如國資委于2011年7月出臺了《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》和《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》，加大對中央企業的監管力度，掌握境外投資變動情況，促進境外投資健康發展。

　　3、通過政府和服務性商業機構兩種途徑實施境外投資服務

　　我國通過政府部門和服務性商業機構兩種途徑積極實施境外投資服務。例如稅務部門企業所得稅等稅收優惠政策，商務部、發改委和外交部2011年 聯合發布的《對外投資國別產業指引》，指導企業更好地進行境外投資，幫助企業全面了解項目東道國信息。在政府實施境外投資服務時，通過服務性商業機構，例如中國進出口銀行等商業銀行、中國出口信用保險公司等制定相關政策，幫助中國企業開展境外投資時降低風險，拓寬融資渠道。

　　4、積極構建境外投資擔保制度

　　對于中國企業而言，境外投資的一個很大的風險來自政治風險，如何避免政治風險對境外投資 項目造成的影響，是近年來中國企業較為關注的風險防控點。境外投資擔保，是指資本輸出國政府對本國的境外投資者在國外可能遇到的政治風險，提供保證或保險。目前我國主要的進行政治風險擔保的機構是中信保。此外，我國于1988年加入了世界銀行集團成員之一的多邊投資擔保機構MIGA，這一機構同樣為中國企業開展境外投資提供政治風險保險。

　　四、PPP模式的優缺點與啟示

　　上世紀九十年代，PPP模式在全球基礎設施建設領域應運而生，近二十年先后爆發的亞洲金融危機和美國次貸危機更是極大推動了這一模式在全球范圍的發展，目前成為新興經濟體的一種主要基礎設施發展模式。

　　在我國，PPP模式更多的被外資企業和國際融資機構而非國有機構所采用，如當時中國最成功的PPP項目是廣西來賓B電廠項目。總結當前PPP模式在建設領域的案例及研究文獻將會幫助我們對PPP模式更加全面、系統地了解，推動和完善我國的PPP模式發展。

　　(一)PPP模式的優缺點

　　PPP模式的第一個優勢是節約資源。政府可以發揮其核心競爭力，而對不熟悉的項目可以整合資源。由于私有企業的參與，政府的資產，數據和知識人員可以更加的有效利用，從而提高公共設施和服務的質量。另一方面，合理的利用私有企業的能力，經 驗，技術創新，公共服務滿意度將大大提升。第二個優勢為公私合營可以在不同的階段共同承擔風險。私營企業可以把商業規律和準則帶入公共項目，成本過高和工程延期的風險會大幅度降低。在PPP模式中的BOT階段，私營企業會精簡項目與服務的責任層級，使其更有效率。此外，運用PPP模式可以節省開支。因為PPP項目的資金是投用政府的資產，政府長期的投入可以保證可觀的回報率。

　　雖然PPP模式優勢明顯，但在實際中，很多BOT模式的私營企業主和政府之間由于成本過高、報價過高、和法律糾紛等，導致了項目的失敗。政治因素導致了PPP模式的失敗，因為PPP項目總是需要政府的特別立法。大部分情況，地市或者省級政府討論時間過久，同時政府機構對于原有的融資或者項目的法規做出的改變會有排斥和阻攔。

　　(二)對我國企業在境外開展PPP項目的啟示

　　1、風險。在PPP模式中用于風險研究應該使用規模較大、數量較多的項目做案例。同時，風險評估模型需要更加合理。

　　2、融資。第一，政府的保證或者支持沒有合理的平衡。當政府支持過多時，雖然會保證特許經營者的利益，但會破壞公有經營者、私有經營者、一般使用者多贏的局面。第二，PPP模式要考慮到國家和地區的文化和政治因素。

　　3、合同協議。合同協議使用的語言應當簡明且符合國際慣例。尤其是關于國外投資方和貸方的融資指標的條款，需要有明確定義以避免不必要的誤解。

　　4、PPP模式的發展。恰如其分的政治、法律、經濟環境對于PPP模式至關重要。為使PPP項目順利運行，應該鑒定各種環境的影響級別。

　　5、PPP模式選擇策略。PPP模式的選擇需因地制宜。建議合作者監督東道國的內外部環境，以明確合資方式中成敗的關鍵因素。內部環境包括與合作公司關系，結構特征，外部環境包括東道國的環境和項目風險等。

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