淺談PPP模式在我國城鎮化發展中的應用

發布日期：2015-01-07來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　城鎮化是我國社會主義現代化建設的歷史任務，也是當前及未來擴大內需的最大潛力所在。根據國家統計局數據，2013年我國的城鎮化率已經達到 53.7%，按照“納瑟姆曲線”規律，當前城鎮化進入快速發展階段。在此階段，城鎮化發展對資金的需求巨大，僅僅依靠財政投入難以滿足。此外，從新型城鎮化發展的質量和效益出發，以政府為單一投資主體模式往往存在效率問題。因此，需要通過模式創新，激發城鎮化發展的內在活力，提供持續發展動力。

　　十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。中央城鎮化工作會議也提出“放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”，為民資參與城鎮化建設創造了有利的政策環境。

　　今年的“兩會”上，國務院總理李克強表示，制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。

　　可見，在城鎮化建設過程中引入社會資本，已經得到了政府的肯定和大力支持。中央對PPP進行明確定位并啟動立法工作，PPP的春天已經到來。

　　一、PPP的內涵

　　(一)概念

　　PPP(Public-Private-Partnership)也稱3P模式，即公私合作模式。關于PPP的概念，尚無統一說法。聯合國 發展計劃署、歐美委員會等機構、專家都對PPP的概念有所表述。綜合各方觀點，可以將PPP理解為：公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益的管理模式。

　　需要強調的是：其一，PPP的本質是一種合作關系，是民營部門與公共部門合作的結果;其二，它是一種管理模式而非單一的融資模式?？梢园l揮民營部門的資本、管理與技術優勢，使社會綜合效益最大化。

　　(二)特征

　　PPP作為一種新型管理模式，具有伙伴關系、利益共享和風險分擔三個重要特征。其中，伙伴關系是首要特征，利益共享與風險分擔是維持伙伴關系的重要條件，是由伙伴關系衍生出來的特征。

　　第一，作為首要特征的伙伴關系是其合作本質的具體體現。合作關系的核心在于共同的目標，即在某個具體項目上，以最少的資源提供最優的產品和服務。民營部門實現在一定約束之內的利益最大化，公共部門實現公共福利提升的目標。

　　第二，PPP項目的公益性決定了利益共享特征，即對項目產生的綜合經濟、社會效益的共享。政府部門節省公共資金投入，節約成本，提高效率;民營部門取得相對穩定的投資回報，提高企業知名度，并開拓投資領域。

　　第三，PPP模式中的風險分擔主要表現為考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，進而達到項目整體風險的最小化。

　　二、我國城鎮化過程中引入PPP管理模式的必要性

　　城鎮化過程中，需要大量投入以形成有效供給的公共產品。有必要通過PPP模式引入民營部門參與，以緩解資金供求矛盾，提高供給效率和分散風險。

　　(一)彌補巨額資金的供需缺口

　　1、我國未來城鎮化需要巨額資金投入。根據中國社科院的《中國城市發展報告(2012)》藍皮書測算，在未來20年內，要將4-5億進城農民完全市民化，至少需要投入40-50萬億的巨額資金。

　　2、傳統地方政府主導的融資模式存在局限性。目前，我國地方政府融資模式主要有：地方稅和中央轉移支付、土地出讓金收入、地方投融資平臺以及中央代發地方債。這些傳統的融資模式由于各自的局限性，難以為未來的城鎮化提供持續的、充足的資金供給。首先，地方稅收和中央轉移支付不能滿足地方城鎮 化過程中公共產品和服務的提供。其次，土地財政融資模式可持續性差。土地融資存在很多問題：土地資源的稀缺性導致一次性的土地批租收入不具有可持續性，并助長了地方政府政績激勵下的短期行為，地方政府通過推高地價獲得城鎮化建設資金的同時也推高了房價。第三，地方融資平臺面臨較大債務風險隱患：一是融資主 體的設立與運作不規范，公司治理結構不合理;二是融資狀況不透明，責任主體模糊;三是信用膨脹，負債率高;四是地方債發行規模有限，短期內不宜大規模推廣。因此，積極探索多元化的融資渠道，利用PPP模式引入民間資本，不失為緩解此矛盾的有效途徑。

　　(二)提高公共產品和服務的供給效率。

　　在基礎設施、公用事業和公共服務領域，以政府為單一主體的供給和管理模式在運行機制方面存在不足，導致公共產品和服務的供給效率低下。一是 城市公共設施內部投資結構不協調，政府的資金分配比例不合理。二是資源浪費嚴重。首先，由于缺乏長遠的統籌規劃，存在大量重復、盲目建設，造成基礎設施供給不足與基礎設施利用不充分并存的現象。其次，有的項目建設質量不達標，難以達到正常的使用要求，常常要返建或返修，帶來了巨大資金浪費。三是，項目建設 周期過長。一方面，由于低估項目預算，忽視配套資金，使許多在建工程由于缺乏資金而明確。另一方面，個別地方政府為了制造建設繁榮的假象，人為拉長建設戰線和周期，不利于樹立政府形象和信用，也影響其他項目的開展。

　　而在PPP管理模式中，政府公共部門和民營部門在合理分工、優勢互補的基礎上進行合作，民營部門更多地負責項目和服務的具體生產與經營，政府公共部門主要負責項目和服務標準的制定以及生產經營過程的監督。因此，提高了公共產品和服務的供給效率和質量。

　　(三)分散公共設施供給的整體風險

　　在城鎮化發展過程中，基礎設施、公用事業和公共服務，由于其投入巨大、影響范圍廣泛等原因，其生產與經營過程存在著諸多系統性風險(政治風 險、經濟風險、法律風險和不可抗力風險)和非系統性風險(包括信用風險、完工風險、技術風險、經營管理風險、市場風險及環境保護風險等)。這些風險如果由公共部門獨自承擔，必將加大其壓力和負擔。所以，利用PPP模式引入民營部門參與，通過科學的風險分擔機制，可將不同風險分配給最有能力承受此風險的一方，從而分散和降低項目和服務的整體風險。

　　三、在城鎮化過程中實施PPP面臨的問題

　　如前所述，PPP模式對城鎮化建設起到了積極作用，例如提高公共產品和服務的供給效率和質量，分散公共設施供給的整體風險等。但是，在實際運作過程中，也面臨著一些現實性問題。

　　(一)融資風險問題

　　在城鎮化建設中引入PPP模式之后，政府與私營企業之間實際上就變成了一種合同關系，而合同能否起作用，關鍵就是締約雙方是不是認為這種合同是可執行的。由于政府在其中起著主導作用，政府與私營部門訂立的合同協議能夠善始善終地執行和遵守，受地方政府換屆、中央和地方政府的利益博弈、市場環 境變化的影響就很大。尤其是早期，政府缺資金，私營部門缺項目，兩方一拍即合，如果事先沒有進行充分的可行性研究和市場預測，就會給融資項目帶來風險。

　　(二)缺乏政策平臺

　　雖然近年來國家對私營部門進入基礎設施建設領域的政策限制減少了很多，提供的發展空間非常廣闊。但是，至今為止，有關公私合營的法律法規尚未出臺。

　　有關公私合營過程中的細節問題還沒有做出統一安排。由于政策的不確定性，很多地方政府在引入PPP模式的過程中，還持觀望態度，有關標準化政策平臺的建立成為當務之急。

　　(三)公私合作可能蛻變成私營壟斷從而限制競爭

　　在我國，城鎮化基礎設施領域的建設長期由政府壟斷，現在引入私營部門介入，一些地方政府的做法是，將某個基礎設施建設項目一攬子移交給私營 部門，由其全部運作，即將壟斷環節和非壟斷環節捆綁銷售，這種捆綁把壟斷部門簡單地從公共部門轉入私營部門。企業追求利潤最大化，可能會使企業濫用壟斷力量，索取壟斷高價，這樣會造成消費者的損失和整個社會福利的損失。從長遠看，壟斷廠商缺乏改進技術、降低成本的動力，使得壟斷行業創新進展緩慢，產品價格 昂貴。

　　四、在城鎮化過程中利用PPP的保障措施分析

　　在利用PPP機制有效促進我國城鎮化進行中，除了根據城鎮公共設施的不同形態和不同特點選擇合適的PPP具體模式以外，還需要采取一系列措施，保障PPP模式的有效運行。

　　(一)健全相關法律法規體系

　　完善的法律法規是私營部門進入城鎮化公共設施領域的基本依據。為保障PPP機制的良好運行，還要進一步完善和細化《合同法》等現有法律法規體系，為PPP模式在城鎮公共設施中的有效運用提供更加全面、詳細的法律依據，為各參與方的權責劃分、風險分擔以及糾紛處理提供指導。

　　(二)完善政策扶持措施

　　為了更好地引導私營部門參與城鎮公共設施建設，國家需要出臺一系列的優惠政策，從財政、稅收、金融、土地等多方面為私營部門參與PPP項目給予政策扶持，增加城鎮公共設施PPP項目的吸引力。

　　(三)加強全面綜合管理

　　城鎮公共設施的PPP項目涉及的利益實體較多，時間跨度較大，沒有嚴格的管理貫穿始終是難以奏效的。從國外經驗看，英國、美國等PPP推行 比較成功的國家都建立了專門的PPP管理制度。對PPP項目，要從橫向管理(合同管理、績效監控和關系管理)和縱向管理(招標籌備期)、工程建設期、項目 運營期和項目交割期)兩個維度加強管理。

　　(四)建立PPP專業組織機構

　　從發達國家的經驗看，我國也應在借鑒先進經驗基礎上，研究建立中央和地方級別的專業PPP單位，幫助公共部門設計和實施PPP項目，為推廣PPP提供國家和地方各層面的組織保障。

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