營造PPP規范發展環境 推動建筑業加快轉型

發布日期：2017-10-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年是PPP模式落地的關鍵之年。今年，《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》、《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》和《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》等文件相繼發布，國家開始通過各種形式對政府和社會資本合作進行頂層設計、規范管理，PPP模式迎來了快速發展的重要契機。在這種形勢下，建筑業企業應當盡快轉變發展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一輪改革中取得新的發展。

　　 值得肯定有待完善——對于《條例》的幾點認識（王守清：清華大學建設管理系教授、博導；PPP研究中心首席專家）

　　 國務院法制辦日前發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，這是PPP領域的一個重大進展。總體而言，我覺得《條例》有以下幾個亮點：

　　 第一，《條例》與我國之前的相關法規政策有較好的連貫性，總體上沿用了《基礎設施和公用事業特許經營法》(征求意見稿)、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等文件的框架，考慮到了我國過去二三十年特別是過去3年相關實踐所形成的慣例和經驗教訓，整體上有較好的連貫性。　

　　 第二，《條例》巧妙地處理了一直備受關注的PPP協議性質問題。基于解決現實問題的角度、根據具體爭議的性質，分別遵循行政或民事途徑去解決PPP中的爭議。這是在目前已公布的行政訴訟法框架下，比較務實的爭議解決方法。　

　　 第三，《條例》強調了政府信用保障問題。我覺得，國家近年來希望民營企業能夠積極地參與到PPP模式中，然而遺憾的是，絕大多數民營企業對PPP似乎并不十分感興趣。其實，業界特別是學術界在3年前就提出，如果不解決地方政府信用特別是換屆后可能出現的違約問題，力推PPP模式就一定會出現“國進民退”的現象。民企不積極參與PPP模式，除了民企自身的問題和融資難問題外，最核心的問題在于政府是否能夠履約。《條例》在這方面有一定的突破，文件中多處提及政府的履約內容和保障。例如，第二十條提到了“合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響”。　

　　 除此之外，《條例》在有些方面還可以再加強或改進，主要包括以下幾點：　

　　 第一，總體上看，《條例》幾乎沒有涉及或更為明確近3年來實踐中出現的問題，如土地、產權、稅收和會計特別是發改委和財政部等部委之間的流程與協調等。近年來，這些問題已大量暴露，亟待明確，如果《條例》不涉及這些問題的解決，日后PPP實踐依然困難重重。　

　　 第二，《條例》幾乎沒有涉及國際PPP實踐中的慣例融資做法，即項目融資，也沒有涉及其它融資相關問題，如金融機構的股權投資、直接介入權、二次融資等。這對PPP項目的融資和運營期的風險分擔是不利的，很難倒逼金融體系改革、加強能力建設和培養國際競爭力。　

　　 第三，《條例》沒有體現鼓勵PPP項目全過程集成的問題。現在大多數PPP投資者幾乎都是短期思維，“重建設、輕運營”。很多地方政府沿用過去政府投資項目的管理思維和方法，沒有鼓勵發揮企業的能動性和創造性。政府應重點關注價格和監管產出，即主要關注結果而非過程。

　　 第四，《條例》雖然也提及動態調節(含調價)機制，但強調得不夠或太簡單，無法有效落實。PPP項目所提供的公共產品的定價調價權屬于政府，合同期長，政府和投資者無法準確預測未來幾十年的成本、價格和社會發展形勢。因此，設計更合理的動態調節機制，能夠有效避免雙方因無法準確預測所導致的政府定價干預及公眾不滿等問題。此外，調節機制中還應強調投資者的回報跟績效關聯，堅持可用性支付原則，再加上按績效付費，這才是解決“重建設，輕運營”等短期目的的有效做法。

　　 第五，《條例》回避了各方一直詬病的不同部門之間的交叉管理與協調問題。例如，在監管方面，除PPP實施機構的監管和政府各相關職能部門的監管外，還應考慮第三方監管特別是公眾參與監管。對于公共產品和服務，公眾應該發揮更大的作用，嚴禁某些企業超低價中標的投機行為。另外，《條例》中對合同公開相關條款的規定有待進一步明晰或深化，以利于公眾參與監管。　

　　 第六，《條例》雖然提及要評估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不夠強調“物有所值”理念。項目的交付模式各有優缺點，在特定階段、特定地方有各自的適用范圍，“物有所值”理念的存在，簡單地說，就是要求政府比較公共項目各種交付模式的優缺點，然后采取最合適的模式。如果沒有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重視PPP的融資功能而不考慮管理機制創新和提高效率，是不合適的。

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