全國首例市政道路PPP項目誕生記

發布日期：2018-07-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 360度高清攝像頭監控下的開標現場，安靜得似乎可以聽到心跳。當最重要的可用性服務費靜態總額、年可用性服務費支付比例、年運維績效服務費、政府購買服務付費現值被逐一大聲讀出，有的人暗自慶幸，有的人捶胸頓足。最終經全體評審專家評審結果顯示，北京城建設計發展集團股份有限公司以微弱優勢險勝，成為全國首例市政道路PPP項目排序第一的中選社會資本方。而就在幾個小時前，有的企業甚至準備了兩套方案，兩份報價，并帶到開標現場；也有的企業在安慶當地剛剛完成封標。“欲帶其冠，必承其重。”這是安徽省安慶市外環北路工程PPP項目的項目經理、濟邦咨詢公司董事副總經理徐玉環在回想該項目一路走來的最大感觸。不同于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的經營性收費公路項目，非經營性的市政道路項目此前多采用BT（建設-移交）方式進行投融資、建設及移交，不含運營環節。當安慶市人民政府在今年1月提出要以PPP的模式建設外環北路這個市政道路項目時，徐玉環和她的團隊感到興奮又緊張。

　　 既要保證項目建設質量、平滑財政支出，又要尊重社會資本投資偏好，提振金融機構信心，徐玉環、李競一（濟邦公司董事副總經理）等核心團隊成員幾個月的時間連睡覺都幾乎成為一種奢侈。安慶市PPP領導小組、市主要領導班子、市住建委以及各有關部門領導亦貢獻了非常多的智慧，經常和項目組一起加班加點。

　　 社會資本是否對此項目設計感興趣的忐忑，金融機構是否支持的擔心、第一次流標的挫折，作為“第一個吃螃蟹的人”，安慶市人民政府，以及他們的交易顧問——濟邦咨詢憑借自己的智慧和堅持，闖出了一條路。

　　 社會資本持股比例為何是88%

　　 外環北路位于安慶市東、北部，是安慶市中心城區主干路系統的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區的主要干道，道路設計全長約14.9公里（橋隧比為28.7%），道路等級為城市主干路，設計速度60km/h。該工程按工程量清單方式計價，工程建設投資控制價為15.26億元人民幣，包干工程建設其他費用為4.5億元人民幣（如項目前期工作費用、征地拆遷費用等），共計19.76億元人民幣。

　　 該項目作為新建項目采取DBFOT的運作方式，項目公司具體負責本項目設計（就本項目而言，指優化設計）、投資、融資、建設、運營維護、移交等。項目合作期為13年（即2年的建設期及11年的運營期）。

　　 安慶市政府授權安慶市住建委為本項目的實施機構，授權安慶市城投作為本項目政府方出資代表，與社會資本共同新設項目公司。項目實施方案中設計，市城投持股比例為12%，中選社會資本持股比例為88%。

　　 關于“12和88的設計”，顯然不是拍腦袋敲定的。“既然是打算做成典型示范的PPP模式，我們在設計時考慮按照《PPP項目合同指南（試行）》的要求，政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。但具體占比多少，我們是經過市場測試，向潛在感興趣的社會資本充分摸底，在綜合考慮社會資本預期的基礎上適當調高；同時要體現安慶市政府對這個項目的重視程度，這對于社會資本和金融機構的心理暗示會有很重要的影響；同時綜合考慮安慶市城投未來的發展定位以確定其在本項目上的合理的股權出資額度（相當于前補貼）。所以與很多項目政府只占比5%不同，安慶外環路工程PPP項目中政府出資比例要大不少。”徐玉環告訴中國經濟導報記者。

　　 設定政府付費金額上限

　　 通俗地講，項目公司的主要成本包括這19.76億人民幣的工程建設總投資（含4.5億元人民幣的工程建設其他費用包干）、此后每一年的運營維護費用、財務成本等。而政府給予社會資本的回報方式是政府向項目公司購買本項目可用性費用（符合驗收標準的公共產品）以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務費用（符合績效要求的公共服務），即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。

　　 關于可用性服務費，這是整個合同最關鍵、數值最大的金額?；陧椖拷ㄔO總投資（含工程建設其他費用）、融資成本、稅費及必要的合理回報等諸多因素，無論是政府還是參與投標的社會資本，都需要測算和確定可用性服務費的靜態總額。這就相當于購買一棟房屋的原價是50萬，但加上30年的貸款利率后，有可能最終一共要付出80萬的概念類似。

　　 面對首例市政道路PPP模式設計，徐玉環坦言“摸著石頭過河”。在第二次招標過程中，設定了本項目可用性服務費靜態總額的上限——40億元人民幣，也就是說各家社會資本關于本項的報價金額不得超過40億。“考慮目前市場不夠理性，本項目競爭情況在開標之前尚不明朗，所以設置了一個上限值，防止在競爭不充分或者串標圍標情形下，社會資本拉高報價，超出合理范圍，不利于評標，也不利于政府方做預算。”徐玉環說道。

　　 最終的評標結果競爭激烈，名列第一的可用性服務費靜態總額的報價為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬。“第一名的報價已非常接近我們測算的合理區間的下限，從側面印證了本項目實現了有效競爭。”

　　 而關于運維績效服務費，招標文件中也規定了上限值——1000萬元人民幣，最終的中選社會資本的報價為每年政府向項目公司支付962萬元人民幣（當然運營績效服務費在運營期內可以按照PPP項目協議約定進行調價）。“由于運營維護服務費金額限定，且與運維績效掛鉤，倒逼社會資本重視工程建設質量，否則后續維養成本會嚴重超支（但除PPP項目協議明確約定的調價，政府每年支付的運維績效費用已經鎖死）。建設期內項目建設質量的優劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵社會資本從項目全生命周期成本統籌考慮本項目的建設、運營維護及移交。并且績效指標未達成的，還會按照協議約定相應扣減服務費，不能按期采取補救措施的還要扣保函。”

　　 而另一個為社會資本和金融機構提振信心的是，安慶市人大常委會以決議件的方式承諾將該可用性服務費和運維績效服務費納入市本級跨年度的財政預算，且在PPP項目協議簽署前即已經出具（當然因為遴選程序未完成，該決議件不含具體金額，待未來簽署PPP項目協議后，總服務費金額、年度付費金額等重要信息再行在政府債務登記系統中進行登記），在本項目中同樣屬于創新亮點。“市人大常委會每月開一次會，而招標過程同樣短暫而緊促，必須將一切準備充分，把握好寶貴的時間點。”徐玉環解釋道，不得不贊嘆安慶市領導班子非常的高效、務實和具有創新精神。　

　　 創新支付方式給予社會資本一定選擇權

　　 總額作了限定，那么支付方式呢？于政府方而言，其主要訴求為政府購買服務費用在合理區間范圍內的最低，以及每年相對平滑的財政支出安排；于社會資本而言，其主要訴求為政府購買服務費用在合理區間內的相對較高，以及在盡可能短的年限內收回相應的成本及獲得合理回報。討論了許久，為平衡兩方的利益訴求，項目組在設計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權，在可用性服務費支付年限方面，社會資本可根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇可用性服務費支付年限（7~11年均可，如果某一社會資本選擇適用較短期限時，則在投標文件評審時，該社會資本的本項得分會相對較低）及采購文件規定的年支付比例上限之內的支付比例。此舉創新了國內PPP項目的報價方式，并充分尊重了各社會資本的投資偏好。同時，為了實現各年財政付費規模的平滑，在評標細則中對可用性服務費年支付比例設計了專門的評分機制，引導社會資本理性報價。“賦予社會資本一定的選擇權，最短可以選擇在7年內全部收回可用性服務費的靜態總額，但對應的其必須承受在評標時該項得分會相對低，當然如果社會資本有足夠的自信其在其他得分項中可以把在該得分項中失去的分數給補回來，也沒問題。如果不夠自信，企業就會把期限和年付費比例設計得更為平緩。我們希望通過這樣的機制設計引導企業合理報價，而不是簡單粗暴地把一切限定死。”徐玉環表示。

　　 除了付款年限、比例的設計，還有各種獎懲機制的安排。安慶市住建委從質量、工期、環境保護、安全生產等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準；同時，從四個層級十七個方面設置了三十八項運維績效指標，在運營維護期內，項目實施機構主要通過常規考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水平進行考核，并將考核結果與運維績效付費支付掛鉤；通過移交績效標準的設計，督促項目公司善始善終。如果績效指標無法達成，最多會被扣減30%的服務費，不能按期恢復的還要扣保函。如果表現良好，則會有10%的獎勵金額。上述種種安排和設計，有效避免其他PPP項目在運作時的“重建設、輕運營”、“重懲罰，輕獎勵”、“假PPP，真BT”以及項目公司的短期行為。

　　 第一次流標后的思考與調整

　　 盡管做足了功課，項目在第一次招標時，由于來參加投標的社會資本小于3家，本項目宣布流標。一時間社會輿論四起。有人說是前期市場測試沒做到位，招標條件過于苛刻；有人質疑是由于不允許企業組成聯合體，很多企業無法接受。在徐玉環看來，最主要的原因是部分央企未能轉變思維，這或和目前的央企管理體制有一定的關聯。第一次招標共有13家企業報名，其中10家央企，2家國企，1家上市民企。其中有好幾家央企來自同一個系統。“部分央企仍習慣于做施工總承包方，或者是短回購期的BT模式，不愿意長期持有并運營，即使是做PPP，也希望是“投資帶施工”，以小股權比例入股項目公司，賺取施工利潤后撤退；其次，部分央企為了保證利潤率，非常排斥以競爭的方式拿項目，因為競爭必定會壓縮利潤空間，而且不確定性大；另外部分央企比較反對控股的設計（本項目設計是社會資本應持有88%的股權），一旦控股，就會涉及到并表，并表會影響央企負責人的考核。還有兄弟式關聯關系的央企，因為最終決定都在集團層面，所以一旦決定不再參與投標，對整個項目競爭局面影響非常大。”

　　 內部充分分析流標原因，是為了更好備戰下一次的采購工作。項目組在第二次招標時，進行更廣泛和更充分的市場測試，進一步把握需求點，廣泛動員各路可能感興趣的社會資本，同時在資格預審時對具備關聯關系的社會資本進行了限定，也是給所有的社會資本參與本項目營造更加公平合理的競爭環境。第二次招標時，通過資格預審的候選企業為5家央企，3家國企，2家民企，成分更為合理。

　　 關于允不允許聯合體投標的問題，徐玉環認為第一次招標時不允許聯合體的設計主要是為了適當提高門檻，屏蔽掉資質、能力及經驗欠佳的企業。關于市政道路項目，有不少企業同時具備相應的投融資、建設、運營的能力，不允許組成聯合體并不影響競爭的充分性，同時考慮聯合體內部如果出現糾紛，還會出現推諉責任的風險（政府只能要求聯合體承擔連帶責任，但一旦其聯合體內部出現扯皮糾紛時，可能最終承擔責任的還是政府或社會公眾等）。“如果市面上不少企業憑一己之力就能把這事給干好，那放不放開聯合體，就是一個權衡后續操作風險的問題了？”當然給予社會資本選擇權，也是合理的要求，畢竟PPP項目集聚專業性、綜合性和復雜性等，在一家社會資本不能全部滿足各項要求時，允許其搭伙，也是為了更加充分競爭的需要，但從第二次投標來看，雖然放開聯合體，最終來參加投標也只有一家聯合體，其他均為單一投資人，這充分表明是否放開聯合體不是第一次流標的決定性影響因素。

　　 除此之外，合同在細節上也做了相應的調整，更加充分地考慮到社會資本的利益和風險。“原先合同的設計是2年的建設期+13年的運營期，但在經過更加縝密的市場測試后，我們評估認為11年更加符合市場的預期；同時考慮在市政道路領域，道路大修期會在15年左右，正好接近項目公司準備移交的時刻?？紤]到大修成本的不確定性，我們將合作期調整為2+11年，這樣投資人的成本就更加可控。”修改的細節還包括，如果因為征地拆遷等影響了建設進度的，政府仍需在兩年期滿后按照完工路段按比例支付可用性服務費和運維績效服務費。

　　 2015年5月6日，由安慶市住房和城鄉建設委員會作為項目實施機構，與中選的社會資本——北京城建設計發展集團股份有限公司簽署PPP項目協議。全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目誕生。

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