「PPP項目案例」杭州灣大橋PPP項目

發布日期：2018-01-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

 　　(一)項目總體概況

　　PPP在運用過程中也有失敗的教訓，杭州灣大橋PPP項目便是典型的失 敗案例。出于對預期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間 資本，17家民營企業以BOT形式參股杭州灣大橋發展有限公司，讓這一大型基礎工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而現在投資入股的民企又紛紛轉讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80% 的股份。通車5年后，項目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期 限，可能無法回收本金。

　　(二) 項目失敗原因

　　第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測到2010年大橋的車流量 有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了 30% 以上。嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。第二，大橋項目從規劃到建成的10年間多次追加投資，從規劃階段的64億元到2011年的136億元，投 資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投人，只能繼續追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第 三跨海工程錢江通道在2014年年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山——上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目也已納人地方或國家規劃，未來車流 量將進一步分流，合同與規劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。

　　(三) 項目借鑒價值

　　第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式。在篩選和發起項 目時應綜合評估項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受 能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識;經營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力， 確保政府購買能力。

　　第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調市場機制  促進資源 優化配置”的內涵。政府方應公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的 社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。 社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

　　第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分 配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配 方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。其中，準經營性項目合同的訂立要充分體現市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制,保證社會資本能夠取得合理的回報率;經營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關 注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

　　第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得 關注的是，政府方往往占據強勢地位，尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒 絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。

　　(四)項目注意事項

　　對社會資本方而言，盡管經營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經 營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。

　　杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高(2009年營業毛利 率為63.93%)。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大 橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成 通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收人下降，投資回報率下降 (2013年營業毛利率降為50.44% )，并最終引致部分社會資本退出，由政府方 授權機構寧波交投回購其股權。

　　杭州灣大橋項目主要風險為項目唯一性風險，即政府或其他投資人新建 或改建其他類似項目，導致對該項目形成實質性商業競爭而產生的風險。由 于在合同訂立環節，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一 致，最終導致PPP模式難以為繼。

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