英國PFI/PPP案例研究

發布日期：2016-01-29來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 作者：上海城投 王強 來源：P3帶路群

　　 1項目概況

　　 Skye島是英國蘇格蘭西北部一個著名的旅游勝地。Skye Bridge為公路橋，橫跨Alsh湖，是連接Skye 島和蘇格蘭大陸的一個重要的交通基礎設施。該設施是一個收費單跨混凝土拱橋，主跨400米，被英國國家審計署(NAO)認為是一個比較成功的PFI項目。總造價1460萬英鎊(僅限于民間投資的主橋部分，不包括政府對引橋的支出6百萬英鎊)。政府業主為蘇格蘭政府發展部，項目公司為Skye Bridge Ltd.負責對大橋進行投資、管理并收費。整個項目從1986年就開始規劃，1992年6月29日開工，1995年10月16日通車同時特許經營期開始。

　　 蘇格蘭發展部于1991年12月向Skye Bridge Ltd授予了開發合同和特許合同。Skye Bridge Ltd.是一家私營公司，由蘇格蘭發展部的招標中標單位組成的聯合體構成，聯合體包括英國Miller土木工程有限公司和德國Dyckerhoff Widmann有限公司組成的Miller-Dywidag的合資公司以及美國銀行國際財務公司。

　　 在開發合同中Skye Bridge Ltd.對大橋項目進行融資，據此可以獲得資產和日后的收入，但大橋本身的資產在特許期內歸國家所有;另外Skye Bridge Ltd.必須按照蘇格蘭發展部的技術要求完成Skye Bridge及其引橋道路的設計與施工。Skye Bridge Ltd.與Miller-Dywidag簽訂施工合同，Miller-Dywidag與其分包商簽訂施工與設計合同。Skye BridgeLtd.承擔了任何由其提出的設計變更的費用(征得政府同意)，蘇格蘭發展部承擔由立法改變的變更和政府提出的變更費用。

　　 以下3張表表述了項目的成本構成，預期收入和融資條件。

　　 Skye Bridge的直接成本

　　 Skye Bridge項目的預期收支

　　 項目

　　 實際成本

　　 預計項目周期收支

　　 收支主體

　　 金額

　　 建設成本

　　 百萬英鎊

　　 項目的成本

　　 百萬英鎊

　　 主橋建設

　　 7.8

　　 建設成本

　　 承包商

　　 20

　　 設計變更

　　 1.6

　　 運營成本

　　 承包商

　　 4 24

　　 延期補償

　　 2.2

　　 外部融資成本（凈）

　　 商業銀行和貸方

　　 權益投資者

　　 1

　　 3 4

　　 其他與建設相關的成本

　　 債務融資成本和收費

　　 購買土地的成本

　　 0.5

　　 紅利

　　 顧問咨詢費

　　 1.7

　　 項目公司承擔的總成本

　　 28

　　 雜項費用

　　 0.2

　　 項目公司獲得的總收入

　　 其他成本

　　 過橋收費

　　 過橋者

　　 24

　　 周邊環境整治

　　 0.4

　　 減稅收

　　 項目公司

　　 -2

　　 當地道路的改進

　　 0.2

　　 引橋政府支出成本

　　 政府部門

　　 6

　　 總計

　　 14.6

　　 項目公司總收入

　　 28

　　 Skye Bridge開發的關鍵融資條件

　　 融資項目

　　 數目

　　 （百萬英鎊）

　　 利率

　　 期限

　　 商業銀行貸款

　　 達到6.0

　　 LIBOR+1.25%

　　 14年

　　 歐洲開發銀行貸款

　　 13

　　 固定利率10%

　　 18年包括寬限期7年

　　 物價指數掛鉤貸款股票

　　 7.5

　　 RPI1+6%

　　 20年包括寬限期14年

　　 發起人股本及準股本物價指數掛鉤可轉換債

　　 0.5

　　 估計26.4%2

　　 （實際18.4%）

　　 估計18年

　　 總計

　　 27.0

　　 注釋1 零售物價指數

　　 注釋2 投資者回報和支付的時間依賴于Skye Bridge Ltd.的財務績效，并且不是固定不變的。實際回報率依賴于一系列變量包括實際交通流量，通脹率以及開發商的成本準確度。估計值基于被開發商認可的財務模型。

　　 在特許合同中，蘇格蘭發展部授權Skye Bridge Ltd.對Skye Bridge擁有最多27年的特許經營期，如果2364萬英鎊的收入(凈現值)目標提前達到，特許經營期隨即終止。在特許經營期內，SkyeBridge Ltd.可以對過橋交通進行收費，并對大橋進行維護。蘇格蘭發展部有權查看SkyeBridge Ltd.財務記錄并加以審計。

　　 2項目實施中的PFI機制

　　 SkyeBridge的項目規劃實施的時代還處于英國PFI的初期，英國政府還沒有比較完整PFI實施綱要和合同指導文件。但是在項目的實施過程還是在主要環節體現了成功PFI項目的基本原則。

　　 1.項目采購階段

　　 A. 項目目標

　　 項目一開始，蘇格蘭發展部就有明確的目標，除了建造一個收費的越湖設施來解決交通問題這一主要目標以外，次要目標就比較具體：

　　 l 設計目標-橋型設計除了達到國際標準以外，必須與周邊環境和諧。

　　 l 成本目標-在考慮政府資助和通脹情況下，過橋收費水平不能超過原來輪渡的收費水平。

　　 l 資金效能價值(VfM)目標-通過競標方式來獲得大橋設計、建設、融資和運營服務，以尋求公共資金的效能價值(VfM)的最大化。

　　 B. 項目籌劃

　　 該項目經過長期的籌劃。從1960年代開始就開始對潛在的道路項目通過成

　　 本-收益分析的方式進行評估。1986至1988年蘇格蘭發展部委托蘇格蘭高地地區委員會對Skye Bridge進行可行性研究，包括成本-收益分析，項目的收益明顯大于成本。1989年7月成立蘇格蘭發展部內部項目管理團隊。

　　 發展部在籌劃過程中發現此項目如果利用民間融資(Private Finance)，可以較快地啟動項目的實施。普華永道也向NAO建議，Skye Bridge的設計和施工具備良好的民間融資項目的特征，尤其在于私營部門能夠承擔起大部分的設計、施工和相應的委托風險。發展部也認為選擇民間融資可以提供較好的VfM，因為這樣能夠為私營部門提供較大的橋梁設計創新空間，并且私營部門還能夠在施工與運營之間取得成本的平衡，以獲得整個項目的生命周期最優成本規劃。

　　 發展部在籌劃過程中充分利用外腦，聘用外部顧問力量。他們聘用的顧問種類包括一個工程與管理顧問、兩個財務顧問，一個環境顧問。這些顧問公司的聘用都比較倉促而沒有通過正規的招標程序來選擇。但是這些顧問公司的總費用卻低于傳統項目(50%左右)。

　　 c.項目采購

　　 項目采購有兩個基本目標：1.橋型設計必須與周邊生態相和諧，2.過橋收費水平不能超過原來輪渡價格。蘇格蘭發展部認為，只有通過競爭才能獲得VfM。雖然，Skye Bridge并沒有完全符合前文所說的PFI標準模式(即三個方面五項機制)，導致在風險管理等諸方面有所缺陷，但是Skye Bridge在項目采購方面的運作是成功的，因為蘇格蘭發展部緊緊圍繞這兩個目標對投資商進行選擇的。

　　 蘇格蘭發展部一開始就認為競爭招標是唯一選擇投資商和工程承包商的方法。但發展部也認為與傳統項目相比，PFI項目的招標會大幅度提高業主和投標者的成本， 所以發展部最終決定請入選名單上的三至四家公司提交完整的投標書。1989年10月發展部登載廣告表示進行設計、建造、融資和運營一體化(DBFO)招商，結果有53個組織正式登記表示對項目有興趣，包括14家承包商和一批國際著名的工程顧問公司和項目融資公司和顧問公司。最后六家聯合體提交了初步的框架計劃書，并提出了10個概念性的設計方案。發展部評估了這六個框架計劃方案并確定三家優選方案有充分競爭優勢進入下一步的投標程序。發展部最后選擇了三家公司進行全價格完整的投標競爭，即Miller_Dywidag, Morrison 建設和TrafalgarHouse/BritishLinen銀行合資公司。非常有意思的是，發展部為了提高招標工作的效率，與投標商達到互動，在招標之前事先向三家公司咨詢了整個投標工作所需要的時間(三家公司一致認為，最少需要六個月)。1990年12月，發展部邀請三家公司對招標文件的草案發表意見，經過一系列討論，最終完全有助于投標書的編制。發展部將這種競爭壓力一直保持到最后，以使其設計和成本目標的達成。

　　 1)設計目標的達成

　　 SkyeBridge的設計是一個巨大的挑戰，蘇格蘭發展部不僅對此有強烈的美學要求，大橋的設計和建造還必須要闖過技術和環境的難關。在經過初步階段由蘇格蘭高地區域理事會完成的可行性研究中解決選線問題以后，發展部主要是靠競爭來解決橋梁設計的選型問題。在1989年的招標中，發展部也事先對橋梁的造價和構造形式不設限制，給投資商以充分的創新空間，最后有六家投資機構提出了設計方案，其中包括Miller Dywidag 公司提出的連續箱梁預應力混凝土橋和其他公司提出的單跨斜拉橋。 在評選中標者的過程中，發展部還向蘇格蘭皇家藝術委員會、蘇格蘭鄉村委員會和蘇格蘭國家信托基金會咨詢橋梁的美學和環境影響問題，還征詢了世界著名橋梁專家萊昂哈特的意見， 最后各方一致認為Miller Dywidag提出的設計方案不但結構科學，線型優美而且造價低廉，再結合收費方案評審以后Miller Dywidag成為最終的中標者。Miller Dywidag也表示愿意根據政府要求對設計方案作進一步修改。

　　 隨后政府部門和公共機構如蘇格蘭自然遺產協會和蘇格蘭自然保護組織也對設計提出了修改建議。之后發展部由舉行了一次更大范圍的公開意見征詢。Miller Dywidag也根據發展部的意見進行設計變更， 而發展部也愿意支付設計變更的費用，設計變更的總價高達380萬英鎊。

　　 最后公眾征詢的結果是絕大多數公眾喜歡MillerDywidag的方案。

　　 2)成本目標的達成

　　 蘇格蘭發展部的成本目標是Skye Bridge 開始收費以后，收費的水平和期限與旁邊的輪渡服務相比不能使過往顧客在經濟上有損失。通過競標，由Miller Dywidag構成的Skye Bridge Ltd.首次提出的單次通過的票價居然低于原先的輪渡價格，并且一次性多買還可以較多打折(46%)，當然，票價還是要隨著通脹率的變化進行調整的。作為支付機制的一部分，特許合同規定最長經營期限為27年，在特許期限結束之前，最大的收費收入被限定于2360萬英鎊。但合同也規定，如果提前達到這個收入水平，則特許經營合同必須提前終止(即終止收費)。事實上，由于原來的交通流量預測過于保守(1990年水平45萬輛一年)，但通車以后很快就遠超這一數字。所以，實際經營期限可能不足20年。而第一年的交通流量就達到61萬輛，超過預計35%，隨后的流量還要高，一個重要原因是司機受了橋梁優美線型效果的吸引，這樣投資商再也沒有可能提高收費價格了。

　　 2.項目的績效監督與管理

　　 蘇格蘭發展部對項目的績效監督與管理分成兩個階段

　　 a. 開發合同階段的施工監管

　　 在項目的施工階段，蘇格蘭發展部將對施工質量的監督管理權授予蘇格蘭高地理事會，理事會任命JMP 工程公司為質量監理。理事會向蘇格蘭發展部定期提交質量報告。

　　 b. 特許合同階段的服務監管

　　 蘇格蘭發展部對特許合同階段即運營階段的服務監管有特殊的制度安排。蘇格蘭發展部重點是對SkyeBridge Limited 進行收入狀況監管，目的是為了一旦收入達到合同預期的水平，即立即結束收費。Skye Bridge Limited要向蘇格蘭發展部提供年度收入預測，并且每季實際收費收入的信息及交通流量。蘇格蘭發展部還要對收費設備和流量記錄儀進行監測，對財務程序進行檢查和審計。

　　 另外，蘇格蘭發展部的工程師還要對橋梁的保養維護狀況進行定期檢查。

　　 蘇格蘭發展部對Skye Bridge Limited服務不力的懲罰也是相當嚴格的。每年發展部要求Skye Bridge Limited公司提供一份價值為25 萬英鎊的維修履約保證金，如果服務不達標，發展部就沒收保證金。在特許合同中還有規定，一旦Skye Bridge Limited財務狀況嚴重惡化、服務嚴重失準并再也無法履行義務，則蘇格蘭發展部有權終止合同并將Skye Bridge Limited對大橋的控制權沒收。

　　 3.項目的風險管理

　　 NAO認為Skye Bridge項目的風險管理不太成功。 首先蘇格蘭發展部沒有做好正規的風險分析，造成一些風險無法成功轉嫁。例如對土地成本的轉嫁。原來蘇格蘭發展部設想由開發商承擔土地成本。但由于實際的土地成本在事先并不知道，為了招標之目的在1991年蘇格蘭發展部將開發商對土地承擔的價格限制于30萬英鎊(估價師估算)，再在同時又接受土地成本上升的風險，最終蘇格蘭發展部多承擔了48萬4千英鎊。在其他風險配置中，項目增值稅處理的變更、公司稅率變更以及由于公眾征詢而造成設計規劃成本上升的風險由誰來承擔是不明確的，最后都變成蘇格蘭發展部承擔。

　　 3總結：

　　 Skye Bridge是英國PPP/PFI的早期項目。在該項目中除了有基本的PPP框架(即VfM機制，風險和績效管理機制以外)該項目最大的成功在于項目的前期規劃和采購，成功的規劃可以更好地將公共產品和商業模式相結合，政府很好地利用自身的資源，用非常少的成本推進了項目的實施。另外合約適時終止的制度安排也較好地反映了公共產品的本質，值得中國借鑒。

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目