我要投稿(工作時間：9:00-17:00)
聯 系 人：靳明偉
聯系電話：010-68576852
作者：上海城投 王強
第一部分
20世紀七八十年代開始，在英國倫敦東區的一塊被長期廢棄的碼頭區域展開了了一次令人嘆為觀止的城市復興式的開發活動，英國開發者，歷時超過二十年，化腐朽為神奇，將一片數世紀以來無人問津的土地轉變成為舉世聞名的國際金融中心。倫敦碼頭區開發也成為全球范圍內城市復興的經典案例，吸引世界上無數的同行、學者和投資家前往觀摩和學習。
我們之所以選擇倫敦碼頭區開發案例做研究，認為其成功對城投總公司未來的區域開發和城鎮開發有豐富的借鑒意義。由于所搜集的資料比較翔實，該案例在多個方面存在成功的特色，所以本次研究系列化，力圖比較全面深入地剖析此案例。
一、開發前的狀況
倫敦碼頭區開發以前無論在地理上還是社會情感上都與倫敦的其他地區相距較遠，從倫敦沒有交通直達，并在該區域內幾乎沒有公共交通，在倫敦絕大多數民眾認為此地就根本不值一去。整個碼頭區以前是英國東印度公司的專用碼頭，但該地區十九世紀末葉就開始被廢棄。時過境遷，到1970年代，該地區充斥了一系列嚴重的社會和經濟問題，生活在當地的人們相當貧困，住宅破敝，毫無獲得教育和就業之希望，整個土地一片蕭瑟和蒼涼的景象。
二、開發機制
1.開發思想的演變
城市的再開發是將英國從戰爭的創傷中迅速挽救出來的中重要手段。在戰后的初期，出現了一系列城市開發的創新政策和手段，例如倫敦內城的大片區域的綜合再開發和新城建設。然而，在之后的二三十年內，這些開發政策和活動受到了公眾和學者們的質疑。新城并不受到當地居民的歡迎，因為這需要經常較長距離的通勤到達倫敦市中心主要的功作和娛樂場所，而“綜合開發區域”對原有的居民區和傳統建筑的破壞代之以大量的辦公樓和購物中心的建設受到了廣泛的批評和厭惡。從而在 1970年代，便出現了對傳統住宅和街區進行保護的開發模式，而對于倫敦碼頭區的開發莫衷一是，傳統的土地利用模式被放棄。碼頭區本身的條件已經不適于日益增長的集裝箱化的國際航運的模式，最后連倫敦港務局也放棄了對此地在開發的念頭，于是造成了更多的空閑和荒蕪的土地。
所以，無論是英國政府還是民間部門都認識到必須用一種前所未有的創新開發模式、思想和機制才能較好地完成對倫敦碼頭區的開發，其中的關鍵一環是成立了倫敦碼頭區開發公司(London Dockland Development Corporation,簡稱LDDC)。
2. LDDC的建立和運作
按照英國1980年頒布的《地方政府、規劃和土地法案》，城市區域開發由政府的城市投資開發公司(Urban Development Corporation，UDC)作主導，法律要求城市開發公司通過有效地使用土地和地上建筑，鼓勵現存和新興的工商業的發展，采取措施創建適宜環境確保住宅和各項社會福利設施的供應，以鼓勵人們在該區域生活和工作。在這樣的背景下，LDDC于1981年7月成立，自此倫敦碼頭區的開發翻開了新的一頁。
為了推進LDDC的順利工作，中央政府授予了該城市開發公司前所未有的權力。該公司的董事會成員總計12位，均由英國環境大臣任命并向其負責，每一位成員任期3年，一般來自于私營部門并且三個位置保留由當地的區縣任命。
政府授予LDDC的權力如下：
l 英國財政部每年通過環境部提供給LDDC的財政支持，一開始每年授予金額達到六、七千萬鎊。另外，土地出讓增值部分可以返還給LDDC。
l 政府授權LDDC獨家開發控制規劃權(取代當地三個自治市)，使開發公司能夠為尋找建議和規劃許可的投資者和開發者提供一站式服務(但LDDC沒有規劃制定權，該責任仍然被保留在當地的自治市政府內)。
l 土地獲取的權力，以及能夠通過專門的議會程序從公共部門快速獲取土地的能力，包括強制征用。
l 被授權組建企業特區管委會(Enterprise Zone Authority),全面負責中央政府批準的企業特區道格斯島(Ise of Dogs) 的開發。
l 最后，被授權向全球市場營銷和推廣碼頭區域。
非常值得注意的是，LDDC并沒有被授予規劃的制定權。隨后的戲劇性一幕是，倫敦碼頭區的戰略規劃的失敗，中央政府對總體規劃不認可。此規劃被認為會阻礙碼頭區的早期開發并不能保證其成功，并且會妨害LDDC已企業運作的方式來啟動碼頭區的早期開發活動。LDDC在獲得政府的資助的同時，對所面臨的問題和機遇進行了分析，公司董事會形成如下初步和總體目標：
l 要快速提升碼頭區的形象，不僅僅是在全區域內實施物質工程，還要為隨后到來持續開發建立信心。
l 將政府財政資源主要用作杠桿來吸引民間投資，因為所能獲得的政府資金非常之少。
l 在資源允許的情況下，盡可能多地獲取公共部門的土地，以利日后的土地征用，匹配和整合和隨后的將土地重新出售給私人部門。
l 提升道路和公共交通網絡的標準，使之與倫敦其他地方相等。
l 提升住宅和社區設施的質量擴大選擇種類，而LDDC并不親力親為。
l 從一開始，董事會就認識到激活碼頭地區的經濟是整個城市復興的中心任務。
3.企業特區(Enterprise Zone)的建立
企業特區(EnterpriseZone，EZ)是世界城市規劃大師彼德霍爾在20世紀八十年代初提出來的城市發展的重要思想，主要是針對城市中心落后地區再開發，刺激當地經濟的復興而采取的與其他地區不同的特殊政策。英國政府授權LDDC在碼頭區的道格斯島上設立企業特區。道格斯島企業特區的目的是將投入到倫敦其他比較富裕地區的投資轉向到碼頭區來，為此政府提供了一些優惠政策，如在企業特區內沒有規劃控制(除少許特例以外),免征物業稅，企業的稅收負債可以沖抵資本投入。道格斯島企業特區經營期為十年， 雖然在一開始開發的進展很慢，但經過十年之后，道格斯島企業特區所獲得的成就無論從哪個方面講，都是卓越的，其中包括一個世界級的金融中心-金絲雀碼頭。
三、開發戰略
由于碼頭區在開發以前百業凋零、人們居無定所、土地荒廢。所以LDDC的開發戰略的核心是利用政府的力量來改變市場失敗。LDDC一開始就清醒地認識到如此的大塊區域的開發不經過至少二十年的開發是難以促使地區的政治、經濟和社會產生根本性的變化的。為了滿足商業與住宅社區發展的要求，LDDC采取了多樣靈活的規劃手段，該手段不僅體現在空間上，也體現在時間上，即在規劃過程中融入每一個時期變化的元素，這對傳統的追求規劃思想的純潔性的規劃技術來說是不被接受的，而LDDC認為這對推動富有活力的開發有著積極的貢獻。LDDC的總體戰略就是以改善基礎設施為框架，構建區域內外的緊密交通聯系，通過靈活開發、多樣開發和集中開發，形成區域復興的長期模式。LDDC確認的主要的開發計劃有如下部分：
交通基礎設施建設
l LDDC18億6千萬英鎊的投資總額中的一半資金花費在交通基礎設施上，其中包括29公里的碼頭區輕軌線路(Dockland Light Railway,DLR),投資總計9億3千萬英鎊。碼頭區輕軌每日輸送8萬人，是當前英國惟一的輕軌系統，也是目前全世界最先進的自動化控制軌道交通之一。碼頭區輕軌這條交通大動脈的建設為港區改造提供了關鍵支撐力。
l LDDC還修建及采購了116公里新建和改建的道路
l LDDC還提出一體化的交通政策，推行多模式的交通組合，如在道格斯島的中央商務區27%使用私人交通，73%使用公共交通。
產業導入與就業
由于碼頭區衰落致使百業蕭條，所以LDDC認為盡量半保留住原有的企業，鼓勵他們從外面搬回，落座于基礎設施和服務良好的產業區域，并且LDDC著重吸引盡可能多的外部企業落戶，開辟了一個大型的工業園區。然而，由于大環境的變化，該區域中的傳統工業還是呈現出不同程度地衰退，而現代服務業卻逐步興起，導致了其他第三產業的趨近。
LDDC還重點投放精力在擴大該區域的就業機會上，除了商業開發而引入的的企業提供專業的和職員工作以外，LDDC還鼓勵和支持相關行業的引入，如報紙印刷和通訊等以支持當地經濟并使之多樣化。同時，LDDC也啟動了與當地部門、企業和開發商相結合的教育與培訓計劃。經過十七年的努力，碼頭區吸引的企業雇主從 1021家上升至2690家，就業人數從1981年的27000人上升至1998年的85000人，預計至2014年達到175000人，失業率從 1981年的17.8%下降至1998年的7.2%.
住房
LDDC進入以后，它首先采取試驗性的舉措，在1981年中期便試驗性地在某一小地塊開始建造出售的住宅，沒有想到一舉獲得了成功。之后LDDC還是鼓勵開發商在其他地塊建房來測試房產市場，結果不大樂觀。LDDC便鼓勵房產開發商滯留在當地并購買日后開發的土地。LDDC要求獲得LDDC地塊上土地的開發商給與當地居民的住房優先購買權，并要保證要拿出首期新住宅的40%作為平價房，即當地居民按照平均工資水平可以支付。
最后LDDC的住宅計劃取得了相當大的成功，在18年中(1981-1998)該區域的存量住宅從15000套增至38000套，超過24000套的家庭住宅受到LDDC的資助，其中17700套是自有住戶(占到總量的46%，以前只有5%)，5300套是歸于住宅協會主要用于出租，約1000套贈與當地的政府使用;另外，LDDC還資助新建了2000套用于社會公共住宅，并對8000套現存住宅的修繕提供了資助。
對于19世紀建造的靠近河岸的廢棄的倉庫，LDDC也積極引入了主要的建筑承包商將之改造成符合時代潮流的建筑。
創建富有活力的社區
為了支持開發戰略的順利實施，LDDC在促進社區發展方面投入了相當的精力，主要強調教育和培訓。在該區域建立的中小學和大學;培訓和教育設施得到了加強，并且LDDC不斷投資并推出新的計劃，鼓勵學生參加學校教育和培訓。另外LDDC投資興建了大量的促進社會發展和便民的公建配套設施，如商店、健康、娛樂和文化設施，在碼頭區的每一個關鍵開發區域都有一個新建的購物中心以及一個大型的超市等。LDDC花費了總預算的7%投入到社區的公建基礎設施和活動中，計1億2千萬英鎊，其中一半資金投入到教育和培訓中， 另一半投入到健康和其他社區活動中。
主要的工作計劃包括：
l Tower Hamlets 中學(1千萬英磅)
l Bacon 中學(370萬英鎊)
l 12個新建小學(610萬英鎊)
l 對17其他類型的學校改擴建(220萬英鎊)
l 所有碼頭區的學校提供IT設備(400萬英鎊)
l 5個新建的健康中心和6經改建的現存的建康中心(480萬英鎊)，等等。
除了上述幾條開發戰略的構成要素以外，LDDC還對保留保護建筑、河流和碼頭、城市設計、建筑、景觀、生態和水系等都有明確發展戰略，將在以后介紹。
四、LDDC 吸引民間投資、創造開發價值的舉措
倫敦碼頭區開發最大的成功除了構建一個比較完善的基礎設施體系以外，還在于LDDC采取了一系列創新的舉措來吸引民間投資、使區域內的土地增值。到1998 年，公共部門總共投資了18億6千萬英鎊，而吸引的民間投資達到了4倍于此數，72億英鎊。最令人稱奇的是LDDC在一片廢墟上創造了一個世界級的金融的中心-金絲雀碼頭。
1.開發協議機制
LDDC認為，提升土地開發的價值首先要取決于建筑的品質。所以，LDDC設立了兩項機制來控制土地上建筑的質量。首先是開發協議機制，通過該項機制LDDC能夠確保未來的開發商的設計意圖是適當的，然后通過一個法律協議，要求開發商在固定的時間內按照核準的方案完成建造。在操作上，LDDC首先邀請頂尖的建筑師來完成開發地塊的設計綱要，綱要確定LDDC要求建筑承包商遵循的標準;然后LDDC便拿出地塊來通過競爭程序來招商，招商時既要考慮商務標，又要考察設計標，二者不可偏廢。
2.開發控制機制
另外LDDC通過開發控制機制來改進開發商的房產品質。LDDC在該區域內沒有規劃權只有規劃和開發的控制權(規劃權只限于大倫敦市和當地自治市政府)。LDDC規劃與開發控制的方法與其他地方沒有什么不同，其對設計標準行使指令的能力也是相當有限的，但LDDC的確在整個開發區對開發質量行使了基本的控制權。除了在主要的開發區域內制定規劃框架以外，LDDC的設計綱要也為開發商及其建筑師提供規劃信息和指導。通過對開發商的討論與鼓勵，LDDC能夠勸導開發商對設計標進行修改而提高質量。這項工作隨著時間的推移變得愈加簡單因為開發商也不僅逐漸認識了LDDC的設計要求，而且也親眼目睹了其他已經完成的方案的成功和優秀涉及所帶來的增值。
由于充分認識到獲得優秀高質的設計的重要性，LDDC任命了一個由著名的建筑師和設計師組成的專家小組對其設計事務提供協助和咨詢，該小組名為“城市設計顧問組”(Urban Design Advisory Group)，每年根據主要項目在設計的關鍵階段進行定期碰頭。小組的成員還參與設計競爭評標。LDDC還與皇家藝術委員會保持良好的意見，并經常征詢委員會的意見。這樣兩個咨詢機構互補并共同為LDDC提供咨詢。
3.市場嘗試
在 1980年代的早期，整個市場對碼頭區的房產市場絕對不看好，一開始大家還以為最早的房產出售會發端于工業和商業房產，但是LDDC的總裁瓦德在住宅建筑業者協會的會議上呼吁開發商可以嘗試開發碼頭區東部的地塊，并且LDDC會以較低的價格出售地塊，當時沒有愿意應答。之后不久在Beckton一塊22英英畝(4000平方米/英畝)的土地出讓，LDDC也意識到在當時的情況下，讓一個承包商來單獨開發這么大一塊地會冒較大的風險，便邀請了主要的住宅承包商一起來參與該地塊的開發。四家大型承包商最后同意在兩年內建造601套住宅和公寓，絕大多是帶有花園的兩居室和三居室被售到2萬英鎊和2萬8千英鎊。
奇跡在開工后五個月后便產生了，承包商報告已經有245套被出售和預訂，其他房屋也正在以“樓花”的方式被出售給住在附近租住政府房屋的平民。不久之后再附近其他地塊的住宅也被按照同樣的方式出售。Beckton的成功給LDDC帶來不少教訓，其一，碼頭區存在未被觸動的自住住宅市場;其二，市場營銷的重要性，運用得當可以推動開發前行;三、捕捉機會的重要。而最后一點尤為重要，金絲雀碼頭的開發案例充分表現了這一點。
4.捕捉機遇
金絲雀碼頭是道格斯島企業特區的核心地帶。在金絲雀碼頭被開發以前，靠近泰晤士河周邊，道格斯島的外圍由于享有免稅等優惠政策的企業特區的恩賜，以及 LDDC的營銷團隊不放過任何一個機會的營銷策略的推動下，Nortnern和Shell印刷集團首先進駐企業特區。緊接著在1983年四月LDDC獲準在企業特區進行滾動式開發，及征地、生地變數地最后出售，加之區域內自由規劃等政策，報紙新聞行業逐步開進，要不是1986年的英國倫敦證券交易所"大爆炸"("Big Bang")式的放松管制改革，碼頭區這一破敗之地無論如何會和國際金融中心掛上鉤的。之后開發商跑到道各斯島上為倫敦證券交易所尋找更加寬敞的層面來容納嶄新的交易廳，而倫敦市內的報業行業的總部“艦隊街“也由于地域狹小，前店后場的模式已經不適應現代報業發展的要求隨后也紛紛進入碼頭區，如默多克集團、每日電訊、Guardian,金融時報和一些外資的報業集團。隨著在碼頭區內的倫敦城市機場的興建、航班的開通，BT(英國電訊)和 Mercury(一家英國著名的通信公司)也在道各斯島新建了由綜合光纖網絡支持的地球衛星通信系統。
金絲雀碼頭的開發進而成為金融中心也是充滿戲劇性的。1984年餐館業者Roux 兄弟正在尋找數千平方英尺的空間用于準備預先烹飪的食物。之后不久，瑞士一波的主席，Michael von Clemm，同時也是Roux餐館連鎖店的主席被LDDC邀請至停泊在金絲雀碼頭31號庫棚的泰晤士平底船上進午餐。Michael von Clemm來自于美國的波士頓。當他看見31號庫棚時，他想起了波士頓港的倉庫已經被改建成一些大公司的后勤辦公室和小企業的商用地，便說“我不知道為什么我們不能將類似于31號庫棚那樣的地方改造成一個20萬平方英尺的后請辦公室呢?隨即，人們就開始奔赴道格斯島來考察31號庫棚。LDDC總裁瓦德及其團隊在1985年的3月早期被邀請至瑞士一波的董事會會議室來商討該項目。在討論中，一個美國的物業顧問G.WareTravelstead 說道：“我們提出了一個錯誤的問題，我們當然可以把31號庫棚改建成一間后勤辦公室，但是我們在過去的五年中花了大量的經歷在倫敦尋找地點來建造新的辦公大樓而最后一無所獲，為什么我們不能把總部辦公室搬到道格斯島上呢?”當即便遭到了異議。瓦德隨后說花旗銀行也不是從紐約城中搬到香港的CBD地區嗎?相信也會在金絲雀碼頭建造同樣屬于自己的辦公大樓的。經過瓦德的努力，LDDC董事會同意Travelstead在6個月內拿出方案，當年9月 Travelstead拿出了方案交與LDDC決策。
整個方案制定的速度極快，從最初要求的100萬平方英尺(92,900m2)，在4月底就快速增長至200萬平方英尺(185,800 m2)，到6月底就變成400平方英尺(371,700 m2)。僅僅到了1985年8月，在一家美國的世界頂尖的規劃與建筑事務所Skidmore Owings and Merill( SOM),一份泰晤士河上小曼哈頓的規劃已經被釘到了墻上。LDDC董事會也鼓足勇氣決定繼續討論。整個過程打破了所有的規則，它沒有征詢中央環境部和大倫敦委員會(Great London Council,GLA 戰略規劃主管當局) 僅僅由當地政府和倫敦市政府來評估了如此大項目的影響。到1986年下半年，瑞士一波和摩根士坦利退出了Travelstead組織的聯合體，Travelstead又找到了雷曼兄弟，他是紐約曼哈頓中央區Battery Park 的開發商Olympia and York (O&Y)的加拿大股東。到了1987年春季的晚期，Travelstead發現他無法找到他所需要的支持就退出了聯合體。僅過了6個星期， O&Y就編制了一份700頁的文件。1987年7月17日，O&Y金絲雀碼頭投資公司與LDDC簽署了建筑面積為1200萬平方米，總造價為30億英鎊的國際金融中心的總體建造協議。用于支付給LDDC20英畝(4000平方米/英畝)的價格是100萬英鎊/英畝，共2000萬英鎊，其中 800英鎊使用現金支付，另1200萬英鎊用于開發商履行投資修建公共設施的義務。
現在金絲雀碼頭成為了倫敦新興商業區的中心，吸引了大批世界級的金融和咨詢機構，如摩根士坦利、瑞士一波、匯豐集團、花旗集團、巴克萊集團，她也同時成為倫敦新的艦隊街，許多著名的報業公司紛涌而入。而O&Y看到了金絲雀碼頭的遠景，居然同意資助修建碼頭輕軌至倫敦老金融中心Bank地區，之后還同意出資4億英鎊將倫敦的千年線地鐵延伸至碼頭區。所有的這一切都是1985年春季在金絲雀碼頭31號庫棚旁的一頓普通午飯帶來的結果。
總結
雖然經過一段時間的蕭條，雖然有來自于方方面面的批評，雖然很多人認為LDDC在開發時花了太多的公共財政而至今對LDDC的真實成本不得而知，但是 LDDC的成功是不言而喻的。LDDC的成功之處就在于她運用政府力量首先修正長期荒棄引起的市場失靈，等市場有起色、逐步走向成熟的時候，LDDC又開始調動私人部門的力量來促進經濟的發展。LDDC的成功是全面的，不僅在于經濟、還在于社會、環境和文化等諸多方面，從以下數字對比就可以知道LDDC的成就。
1991
1998
目標預測
人口（萬）
3.9
8.4
11.5
就業（萬）
2.7
8.4
16.8
住宅單元（萬）
1.5
3.6
5.0
其中自有（%）
5
44
52
入駐企業
1，014
2，600
5，000
在區內工作居民數
5，200
1，0500
13，000
研究小結
倫敦碼頭區開發和LDDC的成功對上海城投的區域開發、城鎮開發和長興島開發帶來什么樣的啟示?我們通過簡單的對比就可以發現長興島和倫敦碼頭區在最初原始狀態下非常相似，都是一個經濟比較落后的地區，與市中心的發展相比落差很大，空間距離甚遠，都需要投資建設直達的交通設施，都沒有完整的基礎設施和公用設施，前景一開始都不被市場人士看好。我們認為，倫敦碼頭區和LDDC的案例提供我們以下三個方面的借鑒：
1. 開發思想
市場失靈是需要政府的力量來矯正的,LDDC一開始就清醒地認識到這一點。
LDDC并不關注于要將碼頭區開發成什么結果，而是著重力量扭轉市場的失靈，切切實實地把死氣沉沉的“生地”變成生氣勃勃的“熟地”：LDDC不僅投資于骨干基礎設施、不僅完善公建配套、還拿出不多的資本投入到社區的“軟環境”和“軟實力”的建設，如教育、培訓、就業促進、醫療保障等;并通過規劃控制和設計指導、市場營銷、形象推廣等來完成土地價值的提升，這就是市場經濟發達國家區域開發的政府公司的思維邏輯，即不會關注于自我公司的得失， 而是整個區域和全社會的發展。
2. 開發機制
政府注資、財政補貼、開發公司、企業特區、開發框架、規劃控制、設計顧問等等都是圍繞著上述的開發思想而設計并實施的。作為政府的代表，政府投資公司在開發區內設立規則、培育市場，既采取了適當的監管手段，又不參與市場的運轉，最終利用了有形和無形的市場杠桿的力量吸引私人資本的投入。被激發了私人資本的興趣會產生遠大于政府的投資力量，碼頭區輕軌延伸線就說明了這一點。
3. 開發手段
我們可以注意到，與我們開發一個區域所截然相反的做法是，LDDC對碼頭區的開發從頭至尾沒有一個完整的、詳細的規劃，頂多就是一個開發戰略和開發框架，對道格斯島和金絲雀碼頭首先也沒有所謂的定位，變成國際金融中心純屬偶然，最后市場前景輝煌。而我們慣常的做法就是首先找一些學術機構搞戰略定位、找一個權威專業機構搞規劃和詳規、政府完成基礎設施投資以后就來找招商，往往遭遇較大的不確定。金絲雀碼頭案例正好說明了LDDC的市場邏輯和手段，她給與我們的啟發在于一個成功的發展計劃必須是以市場需求為導向、隨內外環境變化調整而最終確定的，是動態和系統的。任何以政府意志為導向的紙上談兵式的規劃和發展計劃都將不可避免地遭遇失敗，而資源也將會受到極大浪費。
工程建設網首頁 | 關于我們 | 聯系我們 | 管理案例 | 會議活動 | 施工企業管理雜志 | 我要投稿
版權所有：北京華信捷投資咨詢有限責任公司《施工企業管理》雜志社
地址：北京市豐臺區南四環西路186號漢威國際廣場二區9號樓5M層西區郵編：100070電話：010-68520349傳真：010-68570772E-mail：sgqygl@chinacem.com.cn
京公網安備 11010202007072號 京ICP備09092133號-1 Copyright ?2000-2015 工程建設網 保留所有權利
靳編輯
