PPP模式在政府監(jiān)管上應如何跟進？以國家體育場為例

發(fā)布日期：2016-01-05來源：網(wǎng)絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：銘鼎人咨詢

　　 1項目基本概況

　　 國家體育場位于北京奧利匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米。項目自2003年12月24日開工建設，2008年6月 28日竣工，承擔著奧運會的各種賽事，是國際先進水平的多功能體育場。該項目由私營企業(yè)與政府合作成立特許經(jīng)營公司，共同參與北京國家體育場的建設經(jīng)營管理，是以PPP為模式運作的典型項目。北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司被指定作為公共部門的代表。中國中信集團公司、北京城建集團有限公司和美國金州控股集團有限公司組成的中信集團聯(lián)合體進行融資。公共部門和私營部門共同組建項目公司負責該項目的融資、建設、運營和維護。并在30年特許權(quán)期滿后移交給北京市政府。

　　 2國家體育場的政府監(jiān)管分析

　　 1法律法規(guī)的監(jiān)管

　　 建設部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公共基礎設施特許經(jīng)營管理辦法 》，國務院頒布的《關(guān)于估計支持和引導個體私營等非公有經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》等法律法規(guī)，約束著國家體育場館項目參與各方及建設市場經(jīng)濟活動的行為，有效地保障了國家體育場項目的建設與經(jīng)營，解決了項目融資難困難，投資建設生命周期的風險分擔，以及特許經(jīng)營回收期的項目各方收益分配等問題。

　　 2監(jiān)管方式和途徑

　　 監(jiān)管體制改革重在監(jiān)管方式的變革，政府實施科學有效的監(jiān)管方式，尋求新的途徑將有助于掌握中信聯(lián)營體項目實施中的行為，消減二者之間的信息不對成型，從而提高合作伙伴中心聯(lián)營體的努力水平。

　　 首先，在國家體育場館項目中除了制定相關(guān)的政策制度，政府還專門召開了奧運 場館工程建監(jiān)督領(lǐng)導小組，并由各方肩負部門各司其職，相互配合，一句相應的法律法規(guī)和制度標準進行監(jiān)管，從項目準入、服務價格、建設與服務質(zhì)量等方面對該項目及中信聯(lián)營體進行全過程監(jiān)管。

　　 其次，采取風險分擔機制，由于國家體育場項目投資大、工期長、沉沒成本大，通過實行PPP模式，引入市場競爭，在國家體育場的籌建中，政府采取了風險分擔責任，合理分擔融資風險和金融風險給項目公司承擔，政府部門主要承擔政策與不可抗力風險，如土地使用權(quán)、通貨膨脹、法律法規(guī)變更風險、政府信用風險等私營部門無法控制的風險。

　　 3政府監(jiān)管的內(nèi)容

　　 1、運營期間的價格監(jiān)管

　　 運營期中信聯(lián)合體的資金回收壓力很大。在項目運營的兩年多里，國家體育場舉辦了很多體育比賽和文藝表演，對周圍的設施進行了商業(yè)化改造，收入渠道變多了，但是面對高昂的運營和維護費用，是否能回收投資是個問題，為解決這個問題，市政府采取了補救措施，如對其進行商業(yè)改造，賽后承接大型的體育比賽和文娛表演，但需要加強對價格的監(jiān)督，時期保障運營商中信聯(lián)合體的利益同時，維護消費者的合法權(quán)益。

　　 2、服務質(zhì)量的監(jiān)管

　　 北京市政府和中信聯(lián)合體聯(lián)合簽署《進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，成立國際體育場公司和運營維護協(xié)調(diào)小組，一球充分發(fā)揮各方面的資源優(yōu)勢，由此建立起“政府主導、社會參與。企業(yè)運作”的新模式，這有助于項目后期的運營、維護和管理工作。

　　 (四)政府監(jiān)管流程分析

　　 由于國家體院場項目是采取的典型的PPP運作模式，因為二可將監(jiān)管的流程根據(jù)項目的全壽命周期來分析，可分為項目準入、項目建設、項目運營和項目移交四個階段。這里主要分析項目準入和項目建設階段。

　　 在項目準入階段，北京市發(fā)改委負責對國家體育場項目進行立案審批和審查，確定了期特許經(jīng)營方式并選擇中信集團聯(lián)合體作為合作者;市審計局負責對項目的資金使用計劃進行審查;國土局、環(huán)保局等對項目的各項條件是否符合標準進行審查;公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對中信集團聯(lián)合體的準入條件、合約等內(nèi)容提供專業(yè)建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經(jīng)營權(quán)。

　　 在項目建設階段，北京市建委負責項目招投標的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設計方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財政局審查，建設過程有建委建管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標及建設過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進行監(jiān)督。

　　 (五)政府的法律制度保障

　　 在項目的實施過程中，北京市政府配套制定了相應的制度，入市場準入制度，采用了國際通用的招標模式確定項目法人，及一次招標，兩步進行的方式進行。首先市政府通過資格審查，對眾多投標者的企業(yè)資質(zhì)、項目設計方案、融資計劃、建設與運營方案等進行評估，確定通過資格審查的投標人，然后進行公開招標，對其優(yōu)化設計方案、建設方案、融資方案、運營方案以及移交方案等進行評審，最終確定中標人作為合作伙伴。

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