寧陽模式:一個財政小縣的PPP實踐

發布日期：2015-10-08來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 寧陽是山東省西部的財政困難縣，2014年財政收入在全省141個區縣排名中位居第99位。按照今年的預算，全縣收入與上級各項轉移支付加起來，財力合計 24.6億元，但人員經費、教育、社保、醫療、支農等剛性支出，就達到22.9億元，除了維持正常運轉外，政府沒有多余財力用于基礎設施和公共服務領域。

　　 小縣城如何解決公共基礎設施和公共服務“政府壟斷”“政府供給”和“供給不足”的問題，讓人民群眾享有更多更好的公共服務?正如寧陽縣縣委書記劉學保所說：“民生需要改善，政府又沒有那么多錢，怎么辦?窮則思變。國家力推PPP模式給我們帶來了發展機遇。”通過“四維合力”，寧陽縣探索出了有特色的“寧陽模式”，使當地群眾享受到了更多更好的公共服務。

　　 一維：政府主導，以項目策劃為前提

　　 適合PPP模式的公共設施建設，牽扯部門多，組織協調至關重要。寧陽縣的做法是建立黨委政府統一領導、財政部門牽頭協調、行業部門積極參與、多管齊下的PPP組織領導機制。今年3月，成立了全省首家政府和社會資本合作辦公室，主要承擔部門協調、政策研究、項目策劃、業務指導、信息溝通、評審評估等職責。同時，由財政部門牽頭，發改、住建、規劃、水利、國土、交通、環保及相關部門參與，承擔對重大事項的集體會商決議，聯席會議辦公室設在財政局，負責全縣PPP工作的推進、組織和協調工作，及時研究協調解決各類實際問題。寧陽縣政協副主席連桂榮表示：“PPP從資金投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼，再到提供公共服務，全過程涉及財政預算管理、政府采購、資產管理、支出績效評價等財政職能，財政部門牽頭協調做好PPP工作責無旁貸、義不容辭。”

　　 寧陽縣在推廣運用PPP模式中，也是統籌規劃先行一步。一方面，制定出臺了《關于推進政府和社會資本合作(PPP)模式的意見》和《監管辦法實施細則》，明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設計和時間表、路線圖;另一方面，充分發揮規劃在合理配置資源方面的作用，注重增強規劃的科學性、長期性和穩定性。縣政府委托蘇州未來都市規劃建筑設計事務所、南京大學建筑與城市規劃院等知名機構和專家，高起點、高標準地編制了縣城總體規劃及控制性詳細規劃、縣城東部新區重點區域城市設計及控制性詳細規劃、城鄉統籌規劃和城鎮化發展規劃等11項規劃，勾畫出全縣未來科學發展的藍圖，為PPP項目的設計策劃提供了篩選范圍和客觀依據。

　　 在項目策劃時，財政、發改、住建、水務、國土、交通、環保、教育等部門聯合發力，重點對全縣在建項目、擬建項目、儲備項目等匯總分析、優化整合、系統篩選，凡是法律法規沒有禁止的領域，全面納入項目庫范圍，已形成較為完備的PPP項目庫。截至目前，項目庫已儲備項目14個，規劃投資額97.62億元，涵蓋水利、環保、市政、交通、能源等領域。其中，9個項目入選全省首批推介的50個項目范圍，3個項目進入山東省上報國家的9個第二批備選示范項目范圍。在進入山東省首批推介范圍的9個項目中，城市水資源綜合利用項目已基本完工，y河生態保護與綜合利用、海子河沿河景觀綜合治理、縣環保產業園4個項目正在建設中，文廟片區改造、引汶工程已基本確定社會資本合作方，工礦棚戶區改造、經濟開發區基礎設施建設等項目的可研、環評等前期工作正有序推進中。可以說，PPP模式已在寧陽縣落地生根，開花結果。

　　 二維：政企合作，以共享共擔為基礎

　　 企業需要明確的收益和回報率，政府需要提供良好的公共服務。義與利如何結合，合二為一，創造出更大的經濟效益和社會效益?

　　 寧陽縣政府自覺把參與企業作為平等合作的伙伴，自己由“所有者”轉為“合作者”“監管者”，堅持利益共享、風險共擔，為推行PPP奠定了堅實的基礎。

　　 寧陽縣在完善財稅扶持政策、保障項目用地、簡化審核流程等方面，出臺相應的扶持政策，以保證社會資本方參與PPP項目能獲得相應的投資回報。

　　 寧陽縣財政局局長武啟軍說：“政府對PPP項目的長期扶持，特別是在項目收益率低時直接對項目進行補貼，可以確保PPP項目的長期穩定運行，既可以使社會資本方獲得合理的收益，又可以使群眾獲得更多更好的公共服務，從而實現政府與企業的雙贏。”

　　 為解決收益高的項目大家搶，公益性強、收益低的項目無人問津的問題，讓企業獲得長期穩定的合理收益，寧陽縣探索創新了打包捆綁、組合開發的方式。即對公益性較強、沒有收益的基礎設施類項目，與經營性較強、收益較高的項目進行打包組合開發，用前者的較高利潤預期帶動后者的建設運營，使整個項目的利潤處于合理水平。

　　 寧陽縣財政局黨委委員濮華感慨地說：“通過對PPP項目打包組合開發，既保證了社會資本有合理的收益，又解決了公益性項目融資難題，達到了完善基礎設施建設的公益目的。”

　　 為使政企合作利益共享、風險共擔更加規范量化，寧陽縣在項目運作時，綜合考慮公益服務程度、風險隱患程度、收益穩定程度等各種因素，確定政府與社會資本 1∶9、3∶7、4∶6等不同的出資比例，成立了特殊目的(SPV)公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發揮社會資本在資源整合和經營方面的優勢，還能確保不損害公眾利益。目前，9個已進入省級項目庫的PPP重點項目均已成立特殊目的公司。

　　 寧陽縣PPP辦公室主任張之合說：“組建特殊目的公司，可以把政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步內在動力有機結合起來，大大提高了公共產品的供給效率。”

　　 三維：放管結合，以有效供給為目標

　　 推廣運用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。

　　 寧陽縣在推進PPP模式中，按照“該放的放掉、該管的管住、該扶的扶好”的總要求，積極推進政府改革，加快轉變政府職能，為社會資本參與基礎設施和公用事業的特許經營掃清障礙、創造條件。

　　 他們算了一筆賬，目前PPP項目庫儲備的14個項目，概算需政府投入97.62億元，如果按原來由政府包辦，由財政投入，水利、環保、市政、交通、能源等部門組織實施，對寧陽這個窮縣來說簡直是天文數字，而且后期運營管理每年還需支出一筆不少的費用，不僅政府難以承受，民生改善相應也要推后數年。而推行 PPP模式，政府放棄的是建設權、合作期的經營權、部分收益權，換來的卻是民生的大改善。

　　 放權不是撒手不管。寧陽縣在推進PPP模式中，不直接插手項目的建設和運營，通過引入恰當的社會資本，讓“專業的人去干專業的事”，發揮了社會資本在資源整合和經營方面的優勢。

　　 四維：重諾履約，以機制創新為保障

　　 “制之有衡，行之有度”。推廣運用PPP模式，更需要法規制度作保障。

　　 寧陽縣嚴格按照財政部下發的《PPP項目合同指南(試行)》制定PPP項目合同，既充分體現了風險分擔，又重點突出了利益分配，同時預留了調整和變更空間，詳盡地體現市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率。為避免公共服務價高公眾不滿、價低影響企業積極性，不能長久合作等問題，寧陽縣參照外省經驗，采用了“可調整”的價格上限定價方法，即每3至5年為一個調價周期，每個周期執行一個固定價格;一個周期結束后根據項目的收益率、運營維護成本、稅收、居民消費價格指數等指標重新確定價格。

　　 武啟軍說：“每個周期執行一個固定價格，企業就要考慮如何進一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵。”

　　 此外，寧陽縣通過政府采購，充分引入市場競爭機制，保證項目的成本優勢和實施質量。一是制定完備的采購方案，二是簽訂共贏的采購合同，三是把好關鍵的采購環節。

　　 為保證PPP項目采購的成功率和減少后續爭議，寧陽縣強化了資格預審、現場考察和答疑、采購環節公示等環節，基本實現了預期的結果，達到雙方滿意，將政府采購功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質量、價格、效率”的統一。

　　 來源：中國財經報網

　　 作者：叢培德 張憲旺 蘇興華

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