來賓B廠得失

發(fā)布日期：2015-09-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 文/華維 來源：南方能源觀察

　　 1995 年，資金遲遲得不到落實的來賓B電廠成為中國第一個國家批準(zhǔn)的BOT試點項目，法國電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得18年的特許經(jīng)營權(quán)，投資了6.16 億美元建設(shè)2臺36萬機(jī)組。一時間，媒體熱炒BOT走進(jìn)中國，外國知名雜志將此視為年度最佳亞洲融資項目，中國的記者則稱“中國的改革開放往前邁進(jìn)了一步”。

　　 BOT這種融資方式在缺錢的發(fā)展中國家特別受歡迎，因為這不是向外國“借錢”，也不是向外資公司“租賃設(shè)備”，而是讓他們拿錢帶機(jī)器來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公用產(chǎn)品。聽起來很吸引人的項目，其實要承擔(dān)各種風(fēng)險。如何合理科學(xué)地分配風(fēng)險，是項目成敗的關(guān)鍵。

　　 在中國眾多的BOT項目中，來賓電廠B廠曾被視為規(guī)范化的樣板，也是為數(shù)甚少的至今依然運行良好的項目。對這一樣本進(jìn)行客觀的審視和反思，才清楚BOT試驗的得失。

　　 試點

　　 1988年，電荒持續(xù)困擾廣西，廣西政府計劃投資27億元，在來賓A電廠附近建設(shè)一座2×30萬千瓦的火電廠，稱之為B廠。

　　 A廠與B廠原來是一個整體項目，建成后是廣西最大的火電基地。但是因為建設(shè)資金捉襟見肘，廣西決定先上一期工程，兩臺125MW的火電機(jī)組。在90年代初一期建成投入運營，二期工程資金依然未能落實，廣西干脆將其當(dāng)作獨立建設(shè)項目，方便引進(jìn)外來資本。

　　 面對不斷看漲的造價，廣西政府顯得有心無力，每年可安排在電廠建設(shè)的預(yù)算只有4億到8億元，靠自己的力量至少要等8年，引入外資是另一種思路。

　　 20世紀(jì)80年代末，其他資本被鼓勵進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域。此時中國各地對電力都有著旺盛的需求，中央領(lǐng)導(dǎo)幾乎每天都擔(dān)心電要拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，指示要突出電力建設(shè)，必須從電力部門一家辦電的傳統(tǒng)做法中解脫出來。實行計劃單列的華能國際電力開發(fā)公司就是在這樣的背景下成立的。

　　 當(dāng)廣西開始與外資接觸時，國家的宏觀政策發(fā)生變化，偏重的外債負(fù)擔(dān)促使中央出臺了更嚴(yán)格的全口徑外債管理規(guī)定，電力交通等大項目的融資被管制。外資的總盤子變小，廣西利用外資的大門不再暢通，來賓B廠再次束之高閣。

　　 但是地方引資辦電振興經(jīng)濟(jì)的愿望更加迫切，開始探索利用其他外資的途徑。BOT投資方式開始受到青睞。珠江邊上的沙角B電廠是中國地方政府探索BOT方式的開端。

　　 為解決深圳電力供應(yīng)不足的問題，深圳從1983年開始與外商洽談，引進(jìn)外資建設(shè)電廠。經(jīng)國務(wù)院和廣東省政府批準(zhǔn)，1985年3月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開發(fā)公司(即深圳能源集團(tuán)前身)與香港合和電力有限公司簽訂協(xié)議，以BOT方式合作興建沙角B電廠，項目合作期為10年。深圳沙角B電廠被認(rèn)為是中國第一個使用 BOT項目融資概念興建的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

　　 此時主管電力的水利電力部也認(rèn)為，“當(dāng)前主要目標(biāo)是解決缺電”，檢驗一切改革措施，首先要看是否有利于解決缺電，提出要“打破一家辦電思想，調(diào)動各方面辦電積極性”。

　　 90年代以后，越來越多地方在嘗試引入BOT，為了解和規(guī)范BOT項目，原國家計委牽頭組織了一系列國際研討會和培訓(xùn)班。1993年，國家計委長期規(guī)劃司司長劉洪調(diào)任廣西自治區(qū)政府副主席。這令廣西政府敏銳地捕抓到國家計劃試點BOT的信息，隨后與國家計委密切溝通。

　　 1995年5月，最終確定來賓B電廠為中國第一個經(jīng)國家批準(zhǔn)的BOT項目。至此時，來賓B電廠已經(jīng)在圖紙上躺了近十年。

　　 1995年8月，國家計委、電力部、交通部針對該項目專門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，這份通知為以后的BOT項目融資方式提供了政策參照，這也許是廣西來賓B電廠項目的一大貢獻(xiàn)。

　　 當(dāng)時的廣西是典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，海外知名度更低，直到1995年，這里引進(jìn)的外資總額只有40億美元，同期的廣東已經(jīng)達(dá)到530億美元。

　　 今天走在來賓市的街道上，喧囂撲面而來，無視紅綠燈的摩托車大軍川流不息，按著喇叭呼嘯而過。在15年前，無論是政府決策者，還是即將登場的投資者，作出相關(guān)的決定都需要膽識。

　　 廣西區(qū)政府BOT辦公室一位官員說：“如果不是劉洪，廣西不可能拿到來賓BOT項目。如果說這是一個錯誤的決定，那也是廣西與其他省份都爭著去犯錯，只是廣西在競爭中勝出了。”

　　 較量

　　 1995年8月8日，廣西政府在《人民日報》、《人民日報(海外版)》和《中國日報》同時刊登了一份通告，邀請境外資本競標(biāo)來賓B廠項目。

　　 來賓BOT項目一登場就引來了巨大的關(guān)注。世界著名的大型電力投資運營公司、設(shè)備制造廠商和有實力的投資人相聚一起。當(dāng)年9月底，共有31個國際公司或公司聯(lián)合體遞交了資格預(yù)審申請文件。

　　 在“九五”期間，中國把以BOT方式吸引外資投資基礎(chǔ)設(shè)施項目作為對外開放的新舉措。工業(yè)化起步，需要源源不斷動力的中國，對外資電力公司來說，充滿了誘惑。

　　 大背景下的來賓項目，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沙角B廠及其他地方政府出面的BOT項目。“第一個試點”也意味著“政府更多關(guān)注和支持”，其投資總額、項目規(guī)模都超過以往的項目。

　　 利用外資辦電，電價是最敏感的因素。在廣西設(shè)計的招標(biāo)方案中，電價水平的比重達(dá)到了總分的60%，即總分為1000分, 電價將占600分, 其中水平電價為500分, 電價走勢為100分。

　　 1996年5月的投標(biāo)截止日前，共有6個投標(biāo)人遞交了投標(biāo)書。廣西政府主導(dǎo)的評標(biāo)委員會確定法國電力聯(lián)合體、新世界聯(lián)合體、美國國際發(fā)電(香港)有限公司為最具有競爭力的前三名投標(biāo)人。

　　 法電聯(lián)合體報的電價在運營第一年為每千瓦時0.4004元人民幣(不含銷售增值稅，下同)，15年運營期內(nèi)呈緩慢上升趨勢。最終投遞標(biāo)書的五家，除了負(fù)責(zé)給來賓B廠供煤的是廣西區(qū)政府所有的廣西建設(shè)燃料公司，廣西方面承擔(dān)了燃料市場風(fēng)險一家水平電價超過0.70元，其他四家在0.47元至0.53元之間。那時候廣西上網(wǎng)火電的水平電價大致在0.39元至0.40元(含增值稅)之間。

　　 法電顯然提出了有競爭力的電價方案和建設(shè)期，廣西方面于是選其作為重點談判對象。

　　 此時，法電和阿爾斯通因為種種原因未能順利進(jìn)入中國大陸市場，他們要竭盡全力中標(biāo)來賓項目，站穩(wěn)腳跟。廣西方面希望盡快完成談判，盡早開始動工建設(shè)。廣西投資集團(tuán)BOT辦公室的莫小明說，雙方都有誠意和達(dá)成合作的強(qiáng)烈愿望。

　　 談判從 1996 年 7 月 8 日開始。

　　 廣西區(qū)政府組成談判小組，包括區(qū)政府秘書長，廣西區(qū)政府BOT辦公室、原廣西區(qū)電力局、燃料公司的代表，以及政府邀請的有關(guān)財務(wù)和法律顧問及招標(biāo)代理人等。經(jīng)過近4個月的時間，3輪4個階段的談判，雙方就所需要確認(rèn)的有關(guān)問題達(dá)成了一致意見。

　　 運營第一年上網(wǎng)電價為0.4674元/千瓦時(已含稅)，15年運營期內(nèi)水平上網(wǎng)電價為0.4665元/千瓦時。一位長期跟蹤觀察來賓項目的經(jīng)濟(jì)學(xué)專家說，與當(dāng)時國內(nèi)同等規(guī)模的中外合資或者獨資電廠相比，這一電價水平是有競爭力的。

　　 事實上，協(xié)議簽署之初，一般認(rèn)為0.50元至0.55元是中國可以接受的水平電價最高限，也是外資公司可以接受的最低限，所以廣西爭取的0.4004元被認(rèn)為屬于低電價。

　　 一位直接參加此次來賓項目運作的退休官員認(rèn)為，她今天仍然認(rèn)為來賓項目是爭取到了較低的電價。她說：“你想想，整個項目都是規(guī)范運作、公開招標(biāo)。招標(biāo)文件編制、評標(biāo)等前期工作由北京的大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司進(jìn)行，大地橋是前計委副主任倡導(dǎo)成立的，水平也高。因為談判的專業(yè)性和復(fù)雜性，也請了國際律師事務(wù)所和銀行分別擔(dān)任法律顧問和財務(wù)顧問。”但說到現(xiàn)狀，她在電話里坦言：“還是要接受歷史的檢驗。”

　　 承諾

　　 簽署了特許權(quán)協(xié)議后，法電聯(lián)合體成立了法資發(fā)電項目公司。受自治區(qū)政府的委托，廣西電力工業(yè)局負(fù)責(zé)與項目公司簽定“購電協(xié)議”。

　　 協(xié)議一旦簽訂，是這份協(xié)議決定了BOT項目的電能賣多少錢，而不是充滿變化的市場。對于雙方來說，各自承擔(dān)的風(fēng)險也許伴隨15年。

　　 1997 年的電力行業(yè)維持原來體制，廣西電力局是電力工業(yè)部的直屬企業(yè)，又是廣西區(qū)政府管電辦電的職能部門。政府對法資項目公司關(guān)于購電的承諾都會呈現(xiàn)在購電協(xié)議中，如上網(wǎng)電價，以及承諾每年購電至少35億千瓦時，若由于廣西電力工業(yè)局的原因購買不足35億千瓦時，電力局仍按35億千瓦時支付運營電費。

　　 來賓B電廠的電價形成相對復(fù)雜，確定和調(diào)整的依據(jù)是特許權(quán)協(xié)議已確定的原則和公式。廣西電網(wǎng)公司的一名財務(wù)主管說，從機(jī)組試運轉(zhuǎn)到商業(yè)運行各階段，上網(wǎng)電價的結(jié)構(gòu)和水平各不一樣，“而且一年比一年高”。

　　 它的上網(wǎng)電價由兩部分組成，第一部分為運營電價，第二部分為燃料電價。運營電價又分為固定和浮動兩部分，浮動部分與匯率有關(guān)。以1996年4月中國人民銀行公布的人民幣對美元的匯率平均值為基準(zhǔn)，如果匯率上下變化幅度超過5%，就要根據(jù)匯率系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。這相當(dāng)于由廣西方面承擔(dān)匯率變化風(fēng)險。

　　 根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，來賓BOT電廠運營電價將會逐年上升，每年運營電費凈增加6000萬元，廣西電網(wǎng)公司這名財務(wù)主管推算過，即使在匯率、燃料價格不變的情況下，BOT項目的上網(wǎng)電價到了第15個運營年將達(dá)0.71元/千瓦時(含稅)。

　　 廣西投資集團(tuán)BOT辦公室負(fù)責(zé)人沈悌說：“來賓B廠的電價在全區(qū)電網(wǎng)中攤薄后大約每度電增加2分錢。” 南寧外匯管理分局的一位官員說，在協(xié)議書里規(guī)定得很明確，固定了運營電價和最低購電量，實際是鎖定了經(jīng)營成本。

　　 燃料電價與市場電煤價格掛鉤，隨著煤價上漲，燃料電價一路走高。第一個運營年的燃料電價僅為0.1311元(含稅)，那時候的煤老板主動上門客客氣氣地兜售電煤，到了2011年夏天，煤老板只有收到預(yù)付全款，才考慮幾天后給電廠一車電煤，來賓B廠的燃料電價也曾一度超過了0.4元。廣西經(jīng)信委一位官員說，這幾年廣西電網(wǎng)公司承受了越來越大的電網(wǎng)倒掛購售價差。

　　 根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，BOT項目的燃料供應(yīng)由廣西政府所有的原廣西開發(fā)投資公司下屬的建設(shè)燃料公司負(fù)責(zé)。

　　 20世紀(jì)90年代中后期，煤炭價格低迷，背靠江南煤海的廣西從不擔(dān)心煤炭供應(yīng)問題，他們早已得到原貴州煤炭廳的承諾，“保證每年供應(yīng)百萬噸電煤”。2004年后，煤炭價格的漲幅令他們“傻了眼”，2011年貴州還封堵了煤炭出省通道，征收高額的煤炭調(diào)節(jié)基金。

　　 廣西投資集團(tuán)BOT辦公室的莫小明說：“煤價上漲時，我們才知道法方的風(fēng)險管理做得確實比我們好很多。”他說，雖然在追逐利潤，但是他們對過高風(fēng)險的利潤不會心動，煤炭那時本來很便宜，可是法國人就說，“我們不需要那部分利潤”。

　　 2000 年起，來賓B電廠開始并網(wǎng)發(fā)電，廣西電力公司開始按月支付電費，此時的購電方廣西電力局已被撤銷，改建為廣西自治區(qū)電力公司，成為國家電力公司的子公司。名稱改動的背后是中國電力工業(yè)真正實現(xiàn)政企分開，結(jié)束了1988年以來的省級電力局與省級電力公司雙軌制運行的體制。政企分開后，政府管電的職能移交給經(jīng)貿(mào)部門，電力公司開始以企業(yè)機(jī)制獨立運作。

　　 盡管變身為企業(yè)，廣西電力公司要繼續(xù)執(zhí)行與法資發(fā)電公司之間的購電協(xié)議，因為這份協(xié)議第18.1條寫著：“電力局同中國人民共和國政府部委、部門、機(jī)構(gòu)，或中國國有的或中國控股的公司合并或兼并或移交其權(quán)利義務(wù)，受讓方或繼承方接受履行本協(xié)議項下的電力局的義務(wù)并對其承擔(dān)全部責(zé)任，且獲得與電力局所獲得的實質(zhì)上相同的廣西政府的支持。”

　　 按每千瓦時0.4685元算，廣西電力公司每月支付的電費超過1.36億元。

　　 而一墻之隔的來賓A廠的上網(wǎng)電價僅為0.286元/千瓦時，全區(qū)的平均上網(wǎng)電價為0.251元/千瓦時。當(dāng)真金白銀流出去的時候，有人開始難以接受了。

　　 這一年，亞洲金融危機(jī)的陰霾還沒完全散去，世界部分經(jīng)濟(jì)體持續(xù)不景氣。中國的用電市場從原來的緊缺一下子淪為過剩。

　　 為了執(zhí)行自己簽下的購電協(xié)議，原廣西電力公司必須采購35億千瓦時的上網(wǎng)電量。“履行承諾的代價就是減少購入國內(nèi)其他電廠的電量，犧牲國內(nèi)電廠的利益，他們當(dāng)然有意見。”廣西電網(wǎng)公司一名主管告訴本刊記者。

　　 電力市場供大于求的情況，大大超乎當(dāng)初的預(yù)測，廣西部分電廠的利用小時數(shù)沒有達(dá)到計劃電量，影響了電廠還貸和運營。

　　 不滿的情緒撕開了對BOT項目電價的質(zhì)疑。

　　 碰撞

　　 煤炭狂漲時，煤電聯(lián)動沒有動起來，電網(wǎng)的銷售電價沒有調(diào)整到位。按照當(dāng)初的測算，廣西的上網(wǎng)電價在十年內(nèi)也許可以達(dá)到來賓BOT項目的電價。

　　 90年代開始，價格機(jī)制從制造業(yè)被引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。適當(dāng)?shù)膬r格才符合投資者對資本回報的期望。國家逐步提高了公共產(chǎn)品的價格，例如新的電價制度，中央政府建立了電力基金，利用價格機(jī)制獲得了長期資金來源。1990年至1995年，電力價格提高了122%。

　　 莫小明說，電價漲幅之低，煤價漲幅之高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)出乎當(dāng)時的意料。如果按照當(dāng)時預(yù)測的漲價幅度，“估計也就是這個電價”。他說，而現(xiàn)在，火電機(jī)組的造價下來了，相比以前，再造一個電廠實在太便宜了。

　　 一位長期跟蹤來賓BOT項目的廣西某高校的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授說：“過去十年間，中國電價被人為壓低，這筆賬不能算在當(dāng)初測算錯誤頭上。如果中國電價機(jī)制能得到更合理的體現(xiàn)，而煤價沒有幾倍幾倍地上漲，這個協(xié)議可能就是完美的協(xié)議。”

　　 這位教授說，來賓BOT項目15年運營期內(nèi)的水平電價約折合美元5.5美分，而同一時期亞洲其他國家的一些發(fā)電BOT項目的水平電價一般在6.7美分/千瓦時左右，這些項目運營年限超過了20年。

　　 “如果你只是看著現(xiàn)在，那永遠(yuǎn)不會理解當(dāng)時的急迫，既缺錢也缺電，又希望經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展。”莫小明說。

　　 前述經(jīng)濟(jì)學(xué)者說，BOT項目的性質(zhì)決定了其電價水平相對較高，首先是其融資成本高，運營期相對較短。

　　 項目融資是用項目本身的資產(chǎn)、所有權(quán)等作抵押、質(zhì)押，從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)取得貸款。銀行風(fēng)險相對較高，利息相對較高。

　　 這位學(xué)者說，法電聯(lián)合體得到法國政府的支持，融資費用相對校低，因此項目的總費用也是最低的，與其他競標(biāo)者相比至少低了一億多美元，“法電對投資回報的要求相對少一些，這都會體現(xiàn)在電價水平里，因此電價是相對較低的”。

　　 南寧外匯管理分局的一位官員說，在來賓BOT項目中，法國出口信貸機(jī)構(gòu)貸款利率是8.27%，法國東方匯理銀行牽頭的銀團(tuán)利率是9.1%，明顯比國內(nèi)和國外商業(yè)銀行利率偏高，“這或許涉及銀行對政治風(fēng)險的評估”。

　　 這位官員說，電價由融資成本、建設(shè)成本、運營成本和預(yù)期回報決定，除了融資成本外，建設(shè)成本和運營成本都偏高，因為大量采用進(jìn)口設(shè)備和聘用國外勞務(wù)，單位造價達(dá)7000萬元人民幣/千瓦，比同類型機(jī)組單位造價偏高了20%。

　　 有人認(rèn)為這是合理的成本，先進(jìn)的進(jìn)口設(shè)備促進(jìn)了國內(nèi)發(fā)電行業(yè)的進(jìn)步。兩臺36萬機(jī)組，來賓B廠僅需240人，周邊的A廠兩臺12.5萬機(jī)組，員工數(shù)是600 多人。B廠的煤耗低于國內(nèi)電廠平均水平的25%。而一位發(fā)電工程師說，這其實是個偽命題，采用先進(jìn)設(shè)備的動力在于獲利，降低運營成本，而不是以此為邀功理由，推高上網(wǎng)電價。

　　 廣西投資集團(tuán)一名部門負(fù)責(zé)人不認(rèn)同先進(jìn)一說，他說：“這取決于怎么理解先進(jìn)，用昂貴的設(shè)備燃燒高質(zhì)煤發(fā)電就是先進(jìn)?”他更認(rèn)可中華電力的防城港電廠，精糧粗糧都能吃，照樣發(fā)電，而來賓B廠更像帶著歐洲貴族血統(tǒng)的嬌氣。

　　 根據(jù)協(xié)議，燃料供應(yīng)必須符合協(xié)議所定規(guī)格，否則項目公司可“拒絕接受該不合格的燃料，并要求燃料供應(yīng)公司更換全部該不合格燃料”。這名負(fù)責(zé)人說，煤炭的質(zhì)量逐年在下降，精煤難求。但是法方不用承擔(dān)燃料成本，習(xí)慣用好煤，所以也就沒有改進(jìn)燃燒技術(shù)，降低燃煤成本的動力。

　　 國家審計署2004年曾審計廣西電力建設(shè)項目。第一站就是來賓B電廠，聽取匯報后，審計人員下了初步結(jié)論：“這是一個違法的存在固定回報的項目。”他們在會場厲聲質(zhì)問，“這個項目的電價那么高，各方面的反映那么強(qiáng)烈，怎么會簽這個協(xié)議呢?”原國家計委宣布地方政府越權(quán)承諾全部作廢，要求清理政府承諾了固定回報率的外商投資項目。

　　 “這個話很難聽”，當(dāng)時會場肅靜，圓桌對面的政府官員面面相覷。廣西所有電廠的負(fù)責(zé)人都坐在外圍，表情各異。

　　 廣西方面難以接受這個結(jié)論，翻箱倒柜把項目所有的材料都認(rèn)真看完，把競標(biāo)、評標(biāo)材料以及中標(biāo)的協(xié)議書拿出來，審計人員看完后，最終只是認(rèn)定電價太高，并沒有說不合法了。莫小明說，從字面上，很難看出存在固定回報。而且這是原國家計委批準(zhǔn)、指導(dǎo)的項目，顯然不能簡單認(rèn)定為違法。

　　 包袱

　　 因為匯率變化造成的壓力遞增，2004年廣西方面對當(dāng)初談判的失誤也有了更清醒的認(rèn)識，決心對協(xié)議部分條款提出異議。

　　 招投標(biāo)的1995年前后，中國正處于高通脹時期，政府希望這部分風(fēng)險由外商來承擔(dān)，同時亦希望轉(zhuǎn)移部分匯率風(fēng)險。最后達(dá)成的協(xié)議中，雙方同意，電廠運營期的電價采取固定公式的計算方法，而不是根據(jù)今后每年的通脹系數(shù)進(jìn)行加權(quán)。

　　 但是法方對通脹系數(shù)早已有考慮。

　　 當(dāng)時廣西全社會商品零售價格總指數(shù)為116.4%，所以外資企業(yè)在投標(biāo)時預(yù)測整個運營期內(nèi)中國平均每年的通貨膨脹率都達(dá)到10%以上。電價中已經(jīng)包含他們所預(yù)測的通脹因素。

　　 關(guān)于匯率風(fēng)險，雙方認(rèn)可的結(jié)果是，匯率變化幅度8.34(1996年中國人民銀行公布的人民幣與美元匯率)上下5%以內(nèi)，不允許調(diào)整電價。南寧外匯管理分局的一位官員說，根據(jù)匯率的變化相應(yīng)調(diào)整浮動電費，實質(zhì)是變相外幣計價，跟當(dāng)時的外匯管理政策是沖突的。

　　 廣西投資集團(tuán)BOT項目的負(fù)責(zé)人沈悌說：“無論是通脹還是匯率，都在狂漲，我們對通貨膨脹和匯率變化的風(fēng)險估計過高，所以當(dāng)初選擇了固定電價測算體系。”

　　 執(zhí)行協(xié)議書的結(jié)果是，電價每減少1分錢，政府就要少支付3000多萬元。

　　 但直到BOT項目經(jīng)營到第二個運營年，人民幣對美元的匯率仍未超過合同中擬定的變化幅度，廣西政府只得按當(dāng)初的1∶8.34來支付購電款，為此多付了1000多萬元。如果按照那幾年的通脹率，早就可以降電價了。

　　 上述外匯管理官員婉轉(zhuǎn)地說，這個項目是地方政府牽頭的，一些業(yè)務(wù)部門并沒參與具體談判，在特許權(quán)協(xié)議簽訂后，才發(fā)現(xiàn)有許多地方其實難以實施。

　　 這不是中國地方政府在外資項目中為匯率風(fēng)險交的第一筆學(xué)費。中電聯(lián)行業(yè)規(guī)劃發(fā)展部副主任余文奇說，所有的合作都有一個風(fēng)險分擔(dān)的問題，但是如果不對自己承擔(dān)的合理尺度有科學(xué)的預(yù)測，在權(quán)利與義務(wù)上把握不好，就會付出高額的代價。

　　 中國第一個BOT項目沙角B廠曾承擔(dān)了高額的匯率風(fēng)險。地方政府承諾，每年的最低購電量為36億千瓦時，這符合當(dāng)時雙方的需求，地方缺電，購電量多多益善，投資者則需要獲得穩(wěn)定回報。最低購電量電價為每度人民幣5.74分加港元20.5分;超過最低購電量的電價為每度人民幣3分加港元11分。

　　 由于項目融資使用了日元和港元的貸款，根據(jù)《廣東省深圳沙角火力發(fā)電廠“B”廠購電修訂合約》規(guī)定，匯率風(fēng)險由中方負(fù)擔(dān)。合同的固定匯率是：人民幣1元兌日元91.3元，人民幣0.28元兌港元1元。但由于在合作期間，港元和日元不斷升值，其中港元匯率由0.28升值至1.07，日元由1元人民幣兌日元 91.3元變?yōu)?元人民幣兌日元14.3元。

　　 深圳能源集團(tuán)說，對于沙角B電廠的融資，中方承擔(dān)了匯率風(fēng)險168億港元，其中港元電費匯率風(fēng)險151億港元、日元匯率風(fēng)險17億港元。

　　 來賓BOT項目的特許權(quán)協(xié)議書在沙角B廠8年后簽署，匯率依然是麻煩的包袱。本應(yīng)隨著通脹因素下降的電價，由于匯率因素，2004年運營電價已經(jīng)走高至 0.3899元，上漲0.0653元。廣西方面希望法電可以把境外貸款置換為國內(nèi)貸款，減輕匯率風(fēng)險，進(jìn)而固定電價，這一次法電同意談判。

　　 2000年廣西方面也希望可以好好談一次，法電拒絕了。電廠剛建成，調(diào)試不穩(wěn)定，延遲上網(wǎng)發(fā)電。依照特許權(quán)協(xié)議，不能如期并網(wǎng)發(fā)電，法方已成違約，廣西方面可以提取3000萬美元的違約擔(dān)保金。

　　 法方并不情愿，希望以調(diào)整電價或電量來補(bǔ)償中方損失。廣西政府提出了幾套方案，一是調(diào)低電價，二是在資金不變的情況下增加購電量。

　　 第三套方案則是，以國內(nèi)銀行的貸款來置換項目公司國外銀團(tuán)的美元貸款，因為國內(nèi)貸款利率較低，這也可以減緩匯率風(fēng)險。

　　 法方并不同意這些方案。2002年1月，廣西方面依照協(xié)議從履約擔(dān)保銀行提取了3000萬美元違約金。

　　 2005年8月，經(jīng)過近一年的談判，廣西政府同意法國電力收購阿爾斯通的股份，亦順利把匯豐銀行等銀團(tuán)以及法國政府的進(jìn)出口信用貸款置換為中國工商銀行的貸款。如果匯率一直浮動，運營電價將達(dá)到0.5元以上，鎖定后的運營電價一直維持在0.4256元。

　　 當(dāng)2005年完成置換貸款后，人民幣逐步邁入了升值通道，BOT項目的電價本應(yīng)相應(yīng)下調(diào)。對的事情與對的時間，就這樣錯過了。

　　 完成置換貸款后，來賓BOT項目有些細(xì)微變化。原來中方與法資發(fā)電公司之間的任何法律文件都應(yīng)報送貸款銀行，因為項目資質(zhì)是銀行的抵押物。但是接手的中國銀行對此并不熱心。莫小明說知微見著，他愿意把這個項目視作觀察中國企業(yè)規(guī)范治理的顯微鏡。

　　 因為國內(nèi)銀行的利率較低，法方的財務(wù)費用降低了很多，廣西方面希望趁機(jī)調(diào)低電價。但最終的結(jié)果是，不觸動原來特許權(quán)協(xié)議，僅僅降低超發(fā)電量的電價。“談來談去，法電同意給廣西方面0.025元、0.05元、0.075元的超發(fā)電價”，超發(fā)11%以內(nèi)的電量，每千瓦時是0.025，不超過30%的是0.05 元，最高達(dá)到0.075元。這相當(dāng)于攤薄了BOT項目的整體電價水平。可是廣西電網(wǎng)公司一名財務(wù)主管告訴記者，事實上，攤薄的作用相當(dāng)不明顯，因為發(fā)電量很少超過38億千瓦時。

　　 莫小明說：“跟他們打交道多年，我們很清楚，只有利益不受損的時候，才會跟我們談。”

　　 得失

　　 廣西自治區(qū)政府BOT項目辦公室明年將啟動來賓B電廠的移交程序。

　　 15年后，要撥開重重迷霧正確評價來賓B電廠，并不是簡單的事。在來賓BOT項目中，廣西方面承擔(dān)的是市場風(fēng)險、匯率風(fēng)險、政治風(fēng)險，這些風(fēng)險系數(shù)較高，不確定，難以控制、防范和化解。風(fēng)險到底有多大，將會逐一給出答案。

　　 特許權(quán)協(xié)議簽訂時，當(dāng)?shù)氐囊环輬蠹垖懙溃?ldquo;中國在對外開放總在一步一步往前走，然后越來越聰明。走向世界后，我們學(xué)會尋找更大的公平和利益。”今天看來，這段路也許還很長。

　　 時至今日，外資BOT項目早已淡出中國發(fā)電行業(yè)，余文奇說，除了因為五大發(fā)電集團(tuán)都有很強(qiáng)大的融資能力，另一個重要的原因在于，復(fù)雜的操作可能會產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面效應(yīng)，地方政府與項目公司對未來預(yù)期不同而產(chǎn)生或多或少的碰撞。

　　 前述長期跟蹤項目的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授與政府相關(guān)部門曾認(rèn)真“總結(jié)，并不是反思”此項目。用詞的謹(jǐn)慎凸顯了他們的面對壓力。

　　 有人提到了一個關(guān)鍵詞，訂立“艱難條款”或“調(diào)整條款”，在市場變化而影響了協(xié)議雙方的利益或義務(wù)平衡時，允許重新審查該協(xié)議，并調(diào)整部分條款，以求重新達(dá)到平衡。“比如人民幣貶值到一定幅度、燃料漲價到一定程度，就應(yīng)啟用調(diào)整條款等，做到心中有數(shù)。”這才達(dá)到風(fēng)險共擔(dān)，有風(fēng)險才有回報，這是市場的規(guī)則。

　　 但是這么要求15年前的那個運作團(tuán)隊，似乎又顯得苛刻。廣西發(fā)改委一位官員反問：“如果是你在16年前談判，你會更懂嗎?”

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