福州公益性項目“試水”PPP： 合理配置資源讓“冷”項目“熱”起來

發(fā)布日期：2015-09-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者|潘曉娟

　　 在國家的大力倡導(dǎo)下，PPP(政府和社會資本合作)模式持續(xù)升溫，已成為從政府、學(xué)界到企業(yè)都津津樂道的一個話題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，從目前的PPP項目來看，那些投資回報率高的項目，社會資本競相追逐。但一些非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性的市政和公益性項目卻頗有些尷尬，其運營模式與盈利能力的矛盾讓一些社會資本鮮有光顧，成為真正受“冷落”被遺忘的項目。

　　 如何讓市場中那些受“冷落”的項目“熱”起來?中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者在采訪中了解到，福州市在這方面開了先河，正在建設(shè)中的福州海峽文化藝術(shù)中心就是采用PPP模式來運作，2017年底該中心將正式完工亮相。

　　 福州海峽文化藝術(shù)中心位于福州馬尾新城區(qū)域內(nèi)，是福州市重點建設(shè)的民生項目以及公共文化事業(yè)項目，同時也是福州新區(qū)片區(qū)內(nèi)的地標(biāo)建筑。一個公益性的項目是如何與PPP模式“擦出”火花?怎樣吸引到社會資本的關(guān)注?地方政府如何有效地做到控制財政支出規(guī)模?通過解讀這個樣板，中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者試圖給讀者一個答案。

　　 公益項目如何吸引社會資本

　　 今年5月23日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

　　 《意見》提出的目標(biāo)為，立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。

　　 而一個不爭的現(xiàn)實是，那些投資回報率高的項目，社會資本競相追逐。而一些非經(jīng)營性的市政和公益性項目卻處于尷尬的境地。

　　 福州海峽文化藝術(shù)中心項目是福州市首個落地的PPP項目，因其獨特的茉莉花外形以及相仿的建筑面積，這一項目也被坊間稱為福州版的“悉尼歌劇院”。作為一個準(zhǔn)公益性的項目，決定了其在相當(dāng)長時間內(nèi)難以依靠自身經(jīng)營而盈利。

　　 “該項目能夠開工建設(shè)，也是幾經(jīng)波折。”福州市財政局副局長金暉輝在日前由中國財政學(xué)會公私合作專業(yè)委員會舉辦的PPP沙龍內(nèi)部研討會上對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者介紹說，沒有現(xiàn)成的案例，只能是摸著石頭過河，力求政府、百姓和投資方的共贏。海峽文化藝術(shù)中心于2013年下半年開始籌劃，原本想將該項目嵌入到片區(qū)開發(fā)中去，但由于片區(qū)開發(fā)的資金量大，運作中出現(xiàn)一些困難，同時也受到一些土地政策的限制。2014年財政部開始推廣PPP模式，才考慮將該項目轉(zhuǎn)成PPP模式。這個項目轉(zhuǎn)入到PPP模式，主要是考慮到文體中心項目前期的建設(shè)規(guī)模比較大，也符合PPP模式相關(guān)的一些要素和邊界條件。

　　 據(jù)了解，總投資35.33億元的海峽文化藝術(shù)中心的特許經(jīng)營期為10年，其中建設(shè)期3年，運營期7年。該文化藝術(shù)中心總體規(guī)劃用地面積約237畝，建筑面積約15萬平方米(地下室建筑面積約5萬平方米)。在外形上，海峽文化藝術(shù)中心融入了福州市花茉莉花的元素，由芬蘭設(shè)計師設(shè)計，造型酷似一朵潔白的茉莉花。從效果圖上看，該中心以“五片帆、一朵花”為設(shè)計理念，包括歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳、影視中心、藝術(shù)博物館、中央文化大廳和其他配套服務(wù)區(qū)等。

　　 “海峽文化藝術(shù)中心作為PPP模式與綠地模式最大的差別就在于運營。我們將這個大型綜合項目的運營資源分為兩部分，其中，將影視中心、藝術(shù)博物館、中央文化大廳及其他配套服務(wù)區(qū)包括部分商業(yè)、廣告項目作為A部分，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)，由雙方共同出資組建的項目公司負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)和運營，政府通過融資補貼、運營補貼等提供可行性缺口補助，政府如果需要使用藝術(shù)博物館時，項目公司無償提供給政府使用;將歌劇院、音樂廳和多功能戲劇廳作為B部分，由福州文化廣電新聞出版局選擇專業(yè)的運營商運營，項目公司僅負(fù)責(zé)維修維護、配套服務(wù)等，非常類似于英國的PFI(私人融資活動)模式。而EPC(工程總承包)，則是由中標(biāo)方負(fù)責(zé)項目的工程施工總承包。按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的要求，如項目未獲得魯班獎，社會投資人將被處以建安工程結(jié)算總價2%的質(zhì)量違約罰金，獲獎則可得到2%的獎勵。”金暉輝分析說，歸納起來，就是整體項目靈活采用BOT+PFI+EPC結(jié)合的PPP模式，目前來看這是該項目最佳的一個解決辦法。

　　 代表政府出資的馬尾新城建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司董事長林濤表示，該項目通過統(tǒng)籌經(jīng)營性收入、建設(shè)成本補貼、融資成本補貼和運營補貼等，搭建了清晰合理的商業(yè)模式，確保社會效益高而經(jīng)濟效益不高的公益性項目有可靠的收益，激發(fā)了社會資本投資的熱情。

　　 金暉輝表示，財政的財力是有限的，尤其地方財力更是有限的，有限的財力里如何實現(xiàn)投入的最大化也在考量著地方政府的作為。地方政府每一屆都有它的重點項目，都有它的民生工程，單純依靠財政的資金難以做到滿足所有需求，而采用PPP模式能把更多的社會資本吸引過來，這也是非常重要的一種建設(shè)方式。

　　 創(chuàng)新機制合理配置經(jīng)營資源

　　 財政部金融司五處在業(yè)內(nèi)有“PPP處”的稱呼，在該處處長闞曉西看來，福州海峽文化藝術(shù)中心采用PPP模式來運營是難能可貴的，這是一種比較理想狀態(tài)的政府與社會資本的合作模式。

　　 闞曉西對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者透露，實際上，推廣PPP以來做得比較多的是市場發(fā)育比較成熟和運營商競爭比較充分的領(lǐng)域。而像文化、體育這些傳統(tǒng)的公共設(shè)施，因為跟老百姓的切身利益密切相關(guān)，很多政府也不愿意交出去，因此難以吸引社會資本的進入。未來，這種公共設(shè)施在轉(zhuǎn)型過程中面臨著如何滿足老百姓的基本公共服務(wù)的需要以及其他的商業(yè)性活動盈利的需要。

　　 中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者在采訪中了解到，當(dāng)前我國處于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各地地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著大量的資金需求，主要包括交通、水利、城市建設(shè)等不具有經(jīng)營性現(xiàn)金收入的項目。對這些項目，一些地方政府存在著重建設(shè)輕運營的想法。當(dāng)下，著力解決地方政府輕運營，嚴(yán)格遵守契約精神是 PPP項目順利運作的保證。

　　 金暉輝在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時指出，海峽文化藝術(shù)中心是典型的城市功能性項目，從福建省來看也屬于投資規(guī)模比較大的一個項目。就這個項目而言，風(fēng)險分配的框架是清晰合理的，做到了讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事情。比如，把這個項目分為兩個部分，把歌劇院、音樂廳專業(yè)性很強、運營難度相對大的部分單獨拿出來招商，就是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的合作者來承擔(dān)風(fēng)險，同時也要讓其有一定的盈利。

　　 “這個項目通過靈活運用PPP模式，從中也汲取了一些寶貴的經(jīng)驗，包括要優(yōu)選合作伙伴、提高效率以及降低成本等。”金暉輝坦言，最重要的感受就是通過 PPP這樣的一種全過程的合作方式、創(chuàng)新機制合理配置了經(jīng)營資源。比如，這個項目前期的設(shè)計不是由項目公司來設(shè)計，但是這個項目公司要進行之后的運營管理。所以，項目公司在建設(shè)過程中就要考慮其今后運營面臨的問題，對原有的設(shè)計方案進行優(yōu)化設(shè)計，通過設(shè)計的優(yōu)化來降低建設(shè)成本。同時，他們在建設(shè)過程中也會精簡優(yōu)化建設(shè)的流程，盡可能節(jié)約建設(shè)成本。相比傳統(tǒng)的施工招標(biāo)及建設(shè)流程，通過PPP模式運作，引入的社會資本合作方具有相應(yīng)的設(shè)計施工資質(zhì)，即可開展相應(yīng)的設(shè)計和施工，也大大縮短了項目的建設(shè)時間。

　　 在金暉輝看來，這個項目在對可行性缺口提供運營補助的同時也要求社會資本兜底，同時政府對融資成本進行了上限的鎖定，通過一些邊界條件的設(shè)定來選擇專業(yè)運營商來運營，目的就是能夠使這個項目在建設(shè)運營過程中既做到成本最低，又做到收益最大。

　　 項目達到激勵與約束相融狀態(tài)

　　 闞曉西對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者分析說，福州海峽文化藝術(shù)中心這個項目已經(jīng)具備了PPP模式的基本要求，是一個有益的探索。值得一提的是，這其中包括了政府的有限兜底以及政府的承諾納入預(yù)算管理，還包括了財政承受能力的評估、采購方式的公開、透明，以及股權(quán)的作價回收等，已經(jīng)達到了一種激勵與約束相融的狀態(tài)。

　　 “如何用更少的資金來撬動大量的社會投資，通過引入社會資本合作可以滿足政府急需建設(shè)資金的需求，緩解財政資金支出的壓力，促進財政預(yù)算安排更加科學(xué)、可控和合理。”金暉輝坦言，PPP實施當(dāng)中會加大政府的建設(shè)成本，這是非常明顯的：首先，要支付銀行利息;第二，要支付社會投資方的合理回報。但是，通過盡可能地拉長項目的合作期限，就可以達到資產(chǎn)價值和貨幣價值的比較效益問題，靜態(tài)看投入是加大了，動態(tài)看投入是節(jié)約了。

　　 國家開發(fā)銀行行務(wù)委員、中國開發(fā)性金融促進會政府和社會資本合作委員會總干事蔣志剛在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時指出，PPP模式也對政府職責(zé)的監(jiān)管提出了非常清晰的要求，因為在PPP項目上政府的作用是不可或缺的。政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用?政府不是運動員的職責(zé)，他應(yīng)該是裁判員，換句話說是一個監(jiān)管的職責(zé)。政府在這個過程中要發(fā)揮監(jiān)管的作用，在事前、事中和事后都要發(fā)揮相關(guān)的作用。恰恰如福州海峽文化藝術(shù)中心這個項目，政府精準(zhǔn)的財富測算能夠保證項目達到一定成本上的節(jié)約。

　　 闞曉西表示，理想的PPP模式對政府的執(zhí)政能力要求是很高的。PPP的理想狀態(tài)是行業(yè)主管部門做成本的監(jiān)督管理，財政部門做績效的考核評價，最后根據(jù)成本的管理和績效考核的結(jié)果來進行支付。一些深層次的東西可能要隨著政府自身的能力建設(shè)和社會各方面的接受程度而慢慢地改變，相信在這個過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題，然后不斷地完善制度和操作流程，最終在PPP模式下能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險合理分配、責(zé)權(quán)利對等的合作關(guān)系，實現(xiàn)一個全生命周期管理。

　　 “并不是說所有的項目，我們都要按照PPP的模式一哄而上，還要確實考慮到財政的承受能力。”金暉輝建議，PPP項目需要加強財政承受能力的評估。“從目前的實踐看，隨著今后更多的PPP項目的實施，每個項目確實要進行財政承受能力的評估，以控制PPP項目的財政支出規(guī)模，確保財政支出的責(zé)任到位。”他說。

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