黃霄雯：PPP模式在四川省機構養老服務發展中的探索

發布日期：2015-07-23來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 伴隨我省人口老齡化趨勢，社會供養系數上升，全省老齡社會事業發展任重道遠。面對家庭養老式微社區養老尚未普及的現實狀況，機構養老的補充作用尤顯重要。為盡快改變機構養老服務建設供給滯后于需求、服務質量差強人意的狀況，四川省財政廳與四川省民政廳聯合印發了《四川省運用新型民辦公助機制(PPP)支持社會資本建設非營利性養老機構試點方案》，探索吸引民間資本進入以滿足數量激增且形式多元的機構養老服務需求的新路徑。PPP超越商業意義上的一般風險聯合，基于共同利益目標的制度安排，以契約方式確立，完成風險共擔和利益共享的長期合作。勢必以其獨特的優勢，更好地將政府、市場、社會的力量彼此結合，助力解決機構養老發展中的問題，最終成為適應“國家治理現代化”、“市場起決定性作用”、“轉變政府職能”、“建立現代財政制度”等一系列要求的重大實踐創新。

　　 一、PPP模式的三個重要特征

　　 PPP并非舶來的新鮮事物，從政府與市場合作的角度看，其最早可以追溯到中國歷史上的晚晴時期，當時的“官督商辦”就是政府與私營部門達成合作關系的經濟組織形式，幫助完成很多國家的經濟軍事計劃，正如今天成立(SPV)項目公司進行公共項目的實施。誠然，作為提高公共服務遞送效率和質量的重要改革措施，它在超越政府壟斷和完全市場化，以及BOT、PFI等模式的基礎上，有其獨特的優勢和特點。

　　 (一)PPP中政府的合作伙伴并非僅限于市場(主要指私人部門或資本)，也包括非營利的社會組織。它打破政府壟斷與徹底市場化非此即彼的桎梏，彌補西方福利國家公共服務市場化、私營化改革的不足，是介于外包與私有化之間，取長補短，發揮各自優勢的折中。它通過聯接政府，與非公共部門在資金、技術、管理等方面的獨特優勢，來實現比各方預期單獨行動更為有利的結果，是促私營部門效率、公民社會參與的結合體。

　　 (二)PPP本質更注重合作并非簡單競爭。它不是商業意義上的單純風險聯合，而具有共同的屬性，最重要的是合作各方擁有共同目標。盡管參與各方的動機可能不同，所期望的付出和回報也不同，卻可以通過諸如激勵相容的制度安排，基于PPP搭建的平臺，在共同目標、利益的牽引下，實現政府、市場、社會的良性互動。

　　 (三)PPP包含融資卻非單一的融資。基于PPP模式搭建的公共服務供給平臺中，融進來的不僅是資金或資本，更包括先進的生產和管理技術。從這個意義上說，它更應被稱為復合的管理模式，從更高層次的管理角度，實現項目整體風險最小而社會綜合效益最大化，超越單一的融資模式僅僅追求自身風險最小而自身經濟利益最大化。

　　 二、四川省將PPP運用于機構養老服務的必要性和可行性

　　 將PPP模式引入機構養老服務建設中，其固有的特征和優勢將有助于解決現存的很多問題。但凡一種模式總有其適應發展的環境條件，以下是筆者對PPP應用于機構養老服務之中的可行性與必要性分析。

　　 (一)必要性

　　 ——實現財政資金與社會資本的結合，減輕財政負擔。PPP模式所包含的融資功能必然拓展投入養老機構建設的資金來源，實現財政資金與社會資本的結合，充分發揮財政資金的放大效應，彌補現有的資金缺口，減輕財政負擔。

　　 ——整合政府、市場、社會的優勢，提高養老服務質量。私人資本的逐利性將調動更多的經營智慧來滿足養老服務的市場需求。政府和非盈利的社會組織則將發揮其在宏觀設計、制定行業規則、加強行業監督、保證機構養老服務的社會公益性等方面的職能優勢。如前所述，PPP模式正是搭建三者良性互動、優勢互補的平臺，通過更高層次的管理模式克服市場失靈和公共部門失靈，改善養老機構的運營效率和服務質量。

　　 ——分散風險，實現規模效益。初期投入大、投資回收期長、服務對象特殊等因素，使機構養老服務業同時面臨系統風險(如政策風險、經濟風險、法律風險)和非系統風險(如運營風險、技術風險、市場風險)。相較于公辦養老機構，大部分民辦養老機構規模較小，經營成本較高，難以形成規模效益。公辦養老機構雖然得到政府較大支持，承受風險能力較強，但政府作為“兜底人”的單一風險承擔機制卻增加財政負擔。從經濟學角度看，機構養老服務屬于準公共產品，處于市場失靈領域，社會資本追逐低風險高利潤的本性必然使其參與動力不足。PPP模式風險分擔收益共享的固有特征恰好使公共部門與非公共部門在合作中，達到風險分配的效率最優化，實現項目整體風險最小而多方共贏的目標，進一步在全社會范圍內實現經濟與社會的規模效益。

　　 (二)可行性

　　 ——良好的運作基礎與政策環境。自20世紀90年代至今，PPP模式的應用從幕后走向前臺，涉足領域逐步擴大，在高速公路、地鐵、水務等基礎設施、公用事業等方面有很多成功案例，北京地鐵四號線、河南焦作的棚戶區改造、天津武清新城等項目均有豐富的實踐經驗可供參考。與此同時，公辦民營、民辦公助等試點項目也為PPP模式探索做出了準備。

　　 改革開放至今，國家一直十分重視鼓勵和引導民間投資。自2000年至今，出臺了大量文件政策鼓勵引導民間資本投資建設專業化的服務設施，開展社會養老服務。2014年以財政部為主導，力推PPP的應用，引導社會資本參與基礎設施建設，破解融資難題。在此背景之下，我省于今年制定出臺給予建設資金補助、給予貸款貼息、對接收的政府供養對象撥給供養經費、給予營運補貼、給予專項扶持五項財政扶持政策，開展運用PPP機制支持社會資本建設10個營利性養老機構試點工作。一系列從中央到地方的政策規定的出臺，無不為社會資本全面深入地參與機構養老服務建設營造良好的投資環境。

　　 ——公民社會的崛起。截至2009年底，四川省登記注冊各類社會組織28254個，其中社會團體15814個，民辦非企業單位12371個，基金會69個，社會組織總量在全國排名第三，居西部第一。經歷過汶川和蘆山兩次強烈地震后，四川如今更成為中國社會組織崛起的新高地，探索出許多凝聚社會力量參與民生工程的本土模式。截至2014年2月，四川省注冊登記的社會組織有3.9萬家，占全國的8%;年增速17%，位居全國第一。而為繼續積累公民社會治理的經驗，更好地將“黨政領導、群團實施、社會協同、公眾參與、法治保障”融入服務于四川經濟社會發展路徑的創新實踐當中，成立了全國首家四川省群團組織社會服務中心，為社會組織和志愿者參與社會治理提供政策咨詢服務。足見，公民社會的崛起，社會團體的不斷完善，使其在公共生活中扮演重要角色，社會力量在一些公共服務領域所發揮的重要作用，為政府與社會力量的合作提供了可能性。

　　 ——社會財富的積累。有數據顯示，2013年，我國民營經濟貢獻的GDP總量超過60%。據統計，全國至少有19個省級行政區的貢獻率超過50%。民營規模以上工業企業增加值累計增速為12.4%，高于國有企業的6.9%、全部工業企業9.7%的平均水平。在民間投資領域，2013年，民營經濟完成城鎮固定資產投資共計27萬億元，同比增長22.8%，占全部投資額的比重達到62%;其中私營企業完成12.1萬億元，同比增長30.8%。在不斷改善的投資環境下，民營資本活力得到不斷釋放，以私營企業為主的民間投資成為推動經濟發展的重要動力。

　　 與此同時，最近5年來我國居民儲蓄增速明顯加快。截至2013年8月較2008年8月的20萬億元規模翻了一倍還多，儲蓄余額連續3個月突破43萬億元，位于歷史最高位，使中國成為全球儲蓄金額最多的國家。而且，這些存款余額中活期存款超過16萬億元，定期存款超過27萬億元，顯示出存款定期化的趨勢。如此巨量睡在銀行帳上的儲蓄資金正等待改革提供平等參與的機會與渠道將其盤活、喚醒。

　　 三、四川省機構養老服務的階段性問題

　　 當前，我省老齡化水平居全國第二，最近十年增速居全國第一，即將進入“重度老齡化”發展階段。同時，我省作為勞務輸出大省，除高齡老人外，空巢老人、五保老人、農村留守老人比例近年也不斷加大。第六次人口普查顯示，全省55~59歲的老人有573萬，即將與已步入60歲的老人每年增加數100萬以上。據預測，到今年年底，全省老年人口將達到1600萬左右，約占總人口的19%。未富先老和勞務輸出大省的背景，使我省機構養老服務的發展任務更加艱巨。然而，筆者從省財政廳社保處和省民政廳了解到，截至2013年底，全省床位存量為32.9萬張，其中民辦養老機構供給床位3萬張，占比低于10%。2014增量床位10萬張，其中新建7萬張、改建3萬張，7萬張新建床位中民辦養老機構供給床位55000張。顯然僅依靠公共力量不僅數量上就無法滿足實際老年人飛速增長的需求，而且已經出現三大問題：

　　 (一)一床難求與床位空置率較高的矛盾并存。一床難求的直接根源是總量供給不足，其與床位空置率較高并存的現象則反映出機構養老服務供需之間的結構性矛盾。一方面，養老服務機構內部發展極不平衡，公辦養老機構服務設施較好，信譽較高，加之收費往往是低償的，所以入住率通常較高，甚至處于預約等候老年人也很多。而民辦養老機構出于營利目標，常有收費較高而服務條件差強人意等現象，入住率往往偏低。另一方面，我省一些地區經濟社會發展較為落后，養老觀念上尚未及時轉變，加之信息不對稱等因素，即使存在大量的潛在服務需求，卻未能充分表達，也是導致建設完成的養老服務機構床位利用率較低的原因。與此同時，城鄉養老機構的非均衡分布，也使得中心城區和城郊、農村出現床位供需不匹配的現象。

　　 (二)服務功能結構不健全。目前養老機構所提供的養老服務大多集中在基本養老和一般生活照顧方面，對于老年人最需要的醫療護理服務提供明顯不足。總體上，全省養老機構中，只有極小部分養老機構配備了醫療室，其中，公辦養老機構醫療室配置率較民辦養老機構稍高。在醫護人員的配備上，有超過一半以上的養老機構留白，而經過護理及相關專業訓練服務人員更不足。此外，大多數養老機構都忽視了老年人的精神需求和心理健康需求，較少提供精神文化、健康娛樂以及心理層面的服務，無法滿足對機構養老服務高層次、多樣化和差異化的需求。

　　 (三)“公私”機構發展不平衡。首先，公辦養老機構目前還是機構養老服務體系中的主角，雖然享受了大量的公共資源，卻終因所有權性質、缺乏績效管理制度等原因，出現資源配置效率低下，管理效率欠佳等問題。更有地方為了面子工程，建設豪華的養老公寓，造成一定程度的社會福利分配不公，基本養老服務職能錯位問題。其次，民辦養老機構資金來源狹窄，加之很多鼓勵民辦的優惠政策缺乏操作性，以及前述潛在服務需求未能充分表達等原因，很多民營養老機構都面臨較大的經營風險，處于微利甚至虧損狀態，自身發展受阻。第三，對于機構養老服務體系的發展缺乏更長遠的系統規劃，對民辦養老機構缺乏明確的監督管理，對當地公辦與民辦養老機構未能統一整合規劃，也成為民營養老機構發展乏力，機構養老服務整體運營效率不佳的重要原因。

　　 四、國外PPP模式運用于機構養老服務發展的經驗啟示

　　 相比國內，國外PPP項目的成功案例有其獨到的經驗可供借鑒，尤其在維護公眾利益前提下，PPP模式運營成功的項目都能既保持資產和服務的有效控制，也通過平等互利的合作與競爭實現共贏，引導、監督和激勵民營資本提高資源配置效率的同時，更好地為公眾提供公共服務。

　　 (一)轉變政府職能，發揮主導、監督作用。政府職能轉變的關鍵是職能范圍的合理界定，克服由于社會管理者這一特殊身份發生“越位”或“缺位”而對市場機制的干擾，粘合政府自身與市場、社會的優勢力量。主導作用的重心則是創造優良的制度、監管和政策環境，防止商業資本逐利的本性反增加合作的風險，損害服務對象的利益，真正實現風險分擔，利益共享的多贏。

　　 (二)轉變發展理念，“福利化”與“產業化”相結合。把機構養老服務簡單界定為福利事業，其低償甚至無償的收費標準，不利于吸引非營利組織尤其是私營資本的進入。只有樹立福利化與產業化有機結合的理念，在保證機構養老服務公益性基礎的前提下，拓展多層次的發展，將其置于整個養老產業的市場格局中，才有利于建立供需平衡的機構養老服務市場，為PPP模式引入機構養老服務奠定合作的基礎。

　　 (三)轉變思維定式，完善法律法規體系。契約精神是PPP運作的基石，而契約精神的實質就是法治。在PPP搭建的平臺中，政府與市場、社會都是以平等的市場主體身份彼此合作，所以政府必須轉變作為社會管理者特殊身份的角色，不濫用行政特權，依法履約。為保障各方主體權益，契約的達成又必須以公共法律為依據，同時為避免法律空白帶來的改革創新中的政策風險，必須加快完善相關法律規章制度的步伐，增強投資主體的信心。

　　 五、對我省PPP模式運用于機構養老服務的幾點建議

　　 (一)轉變角色定位，厘定公共財政在PPP模式中的關鍵職能。從某種意義上說，PPP模式的廣泛大力推廣是公共財政職能更好實現的技術途徑。在依法理財和現代契約精神的前提下，由于公共財政部門在公共服務項目建設和運營中的職責主要集中在資金投入、財務動態管理、全過程績效評價、公共財產管理及履行出資人職責方面，因而常被賦予核心話語權。在項目發起的融資階段，財政部門應發揮主導性，關注項目預算、資產配置、財務評價，尤其在項目融資未完全到位而財政大量投入的情況。在項目運營階段，像養老這類公共服務類項目，公共行政資源和私人市場機制的整合是PPP模式實施的一大難點，因為實際運營直接涉及公共服務定價、成本收益分配及公共目標實現，所以此時財政部門應著重關注在既有財政體制下的公共服務供給機制如何與PPP模式協調。

　　 風險管控是PPP模式運用的重中之重，正如前文所述，由于養老服務業的特殊性，其面臨諸多方面的風險，而在眾多風險之中，財政部門應把握兩大問題：一是為項目提供信用擔保或有限擔保而引致的或有負債要進行有效管理;二是建立嚴格的防火墻制度隔離商業風險向公共財政風險的滲透。與此同時，養老服務收費的指導價或最高限價政策可能帶來社會認可度低進而導致供給失衡的市場風險，財政部門應該從技術上對此擔責，以動態成本基于市場價格機制測算合理的定價區間，既保證合理的資本回報率也能保證公共利益目標的實現。

　　 (二)具體問題具體分析，PPP模式的應用應科學審慎。PPP模式的具體應用沒有一層不變的模板，隨著公共部門與非公共部門合作程度加深，建議對已有養老機構和新建、擴建養老機構應分類綜合考慮各種環境、風險特征，設計不同的應用項目。譬如，對已有養老機構可以采用購買服務和租賃的方式，達到盤活已經機構硬件存量、提高服務效率質量的目的。對一些具有事業單位性質的養老機構，更可以通過投入資金方式的變化，通過競爭性招標更新管理服務主體，通過與非公共部門簽訂機制設計的合同，來改變公辦養老機構管理效率低的現狀。

　　 對于新建、改建或擴建的養老機構，可以在原有以項目公司為載體如BOO、DBOT、DBFOT等模式的基礎上進行升級改造，綜合考慮合同風險、合規風險，不同程度地引入PPP模式的技術理念，在具體項目的設計、融資、建設、運營、和轉讓中實現風險分散和效益最大化。

　　 (三)加強政策扶持，調動私營部門參與積極性。一是建立專項基金，納入財政預算，用于養老機構向銀行等金融機構融資時的貸款擔保和利息補貼。二是根據福利化和產業化的養老機構進行側重點不同的分類稅收優惠，同時對社會或企業的捐贈進行抵稅或融于褒獎。三是在土地政策方面進行合理的用地規劃，盡量通過行政劃撥和低價出售來降低私營部門參與成本。此外可以加強機構養服務品牌建設，加強債券和股權融資的方式拓展資金實力。

　　 此外，調動私營資本參與的一個難點是針對托底性的養老機構建設而言，建議在傳統招投標吸引私營資本進入建設、運營、移交的基礎上可以創新模式，不移交而由私營部門建設，公共部門租賃交租金的形式收回投資。租金則由政策收費和政府補助構成。同時允許運營方通過差異化服務收回投資。

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