看垃圾焚燒PPP項目如何成功運作

發布日期：2015-06-02來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：政府采購信息報

　　經過一年的預熱，業內普遍期望PPP在今年可以進入發展的"快車道"，落地項目快速增加。各地也在積極響應，推出地方示范項目和PPP規范指引。在這一波 PPP大潮中，現實是雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項目，但受制于諸多不確定因素，項目簽約落地的規模有限。究竟如何做好PPP項目，推廣運用一套較為成熟的PPP模式?國內有哪些好的PPP項目做法和經驗可供借鑒?

　　在中國財政學會公私合作研究專業委員會舉辦的中國PPP沙龍(第8期)研討會上，會議著重向與會代表分享了大連中心城區垃圾焚燒PPP項目成功經驗，以供參考。

　　前期項目準備2年

　　大連中心城區垃圾焚燒PPP項目與其他項目不同的是，設計和使用周期長，各個環節環環相扣，相互制約，尤其采用進口設備，采用進口設備整個項目完成項目建議書后進行立項，經審批后才能做項目前期報件，環評、場地等，這個周期要幾個月。進口設備要國際公開招標，這也需要近半年的時間，做完這些意味著才進行了一半。并且，進口總設備確定了才能確定國產的總設備，國產總設備再走招標程序又是幾個月時間，這兩個確定后，整個項目才可以進行設計工作。

　　總設備確定以后，接下來就是選配套設備，一步扣一步，主設備無法確定，設計也無法展開，整個工程也就實施不了。針對這方面，中標人盡可能壓縮前期準備周期，在2014年以前，每個垃圾發電項目建設準備周期都在6-12個月，只要開工，基本18個月建成。大連屬于北方，18個月橫跨兩個冬季，這也是困擾工期的問題。

　　2014年以后，隨著國家規范各項建設程序，公眾參與增加，目前包括所有實施的項目，前期的準備周期長達兩年，準備充分才能徹底實施。如果這個工作沒完成，下一步工作就沒法進展，這是比較令人頭疼的問題。現在，垃圾焚燒發電項目一步步規范做下來，大概需要4-5年才能做完。

　　招標技術要求設置系統完善

　　隨著城市的發展，大連市生活垃圾越來越多，急需選擇一個較新、較成熟的垃圾處理方式。2003年，大連市公開招標垃圾焚燒發電項目，之后根據具體條款細節，和中標人進行了長達十幾年的談判和磋商，但由于前期對垃圾發電PPP招標的復雜性估計不足。加上當時沒有同類項目的招標經驗可供借鑒，招標過程中，項目條件不夠明確，談判過程中，信息不對稱等，最終導致該項目陷入僵局。

　　選擇一個專業咨詢團隊，設置系統完善的招標技術要求，是前期項目準備的一個非常關鍵的因素。經過多次調研，大連市選擇了一家專業咨詢公司和他們共同推進該項目。通過前期準備，2009年7月，大連市政府通過公開招標，確定中標人，2010年3月，與中標人簽訂特許經營權協議，正式開展前期工作，2010年10月開工建設，2012年7月投產運行。該項目占地約110畝，當時考慮擴建，預留了建設規模，設計的日處理生活垃圾1500噸，年處理生活垃圾55萬噸，年發電量是1.6億度，就當時而言，國產的爐排還沒有太成熟，總投資6.8億。

　　記者從現場了解到，該項目執行到現在已進行三年多，從項目的簽約到開工，用了一年零幾個月時間，從項目開工到項目投產20個月，項目施工按照計劃進行，在國內是投產建設時間較短的一個項目。這個項目從前期準備、工程建設、投產以后運營管理，在行業內大膽采用新工藝，摸索垃圾焚燒在北方的運行經驗，都做的比較規范。

　　從項目的數據來看，設計的年處理生活垃圾55萬噸，2013年，接近60萬噸，2014年，達到64萬噸，發電量達到1.4億，2015年，發電量接近1.6億，基本達到了設計指標，同時垃圾比設計的多處理了近10萬噸，滿足了中心城區的垃圾處理需要。

　　項目兼顧前瞻性和先進性

　　在PPP項目實施過程中，要充分考慮一些問題。例如，在特許權協議里，這種調價機制的完善，CPI變動多少，物料價格上漲有什么要求，人員收入是否有調整，該項目實施過程中，國內各種物價、原材料價格、人員工資都大幅上升。在招標過程中，項目概算的價格是六億兩千五百多萬，項目實施以后，面臨國家各種材料、費用上漲，但由于成本控制得較好，項目實施完了投資在六億八千萬。

　　項目公司提出，在特許經營協議中約定超過額定量的部分按60%結算，從某種角度來說值得商量。項目公司從實際過程中了解到，垃圾處理設計的熱值，一般七到八年后才能達到，現有的垃圾按照不同的生活水平，不同收入的人群，不同收入的層次垃圾的熱值不一樣。拿1500噸的垃圾處理量來說，從協議理解入廠1500噸，項目設計是入爐1500噸，入廠的垃圾有16%-20%是滲濾液、是污水，實際入爐的接近80%。這些也需要進一步明確。

　　在國內，好多焚燒廠最開始招標設計時，考慮的依據是現有的城市垃圾的收集量來做，但是經過這幾年的觀察，垃圾收集量跟城市經濟有很大的關系，城市人口越多，垃圾越多，焚燒廠設計的時候要考慮擴建的部分，這些年針對焚燒廠出現好多爭議，廠址很難選擇，城市垃圾如果三年出不去，整個城市都會變臭。作為城市管理者要充分考慮，很可能這次建設之后，以后再想選址就很困難，因而選址要充分考慮三五年一步規劃出來。

　　還有一個問題就是工藝設備標準的設置，要兼顧前瞻性和先進性。工藝設備標準前幾年能滿足國標的要求就很好了，2008年以后，各大運營商逐步在提標，向歐盟標準靠攏，現在很多項目，像北京、天津、上海、南京這一帶的標準在2008年建設投產的項目，基本都向歐盟的標準來靠攏，在國家層面上，2014年，出了新國標，新國標也是在向歐盟的標準靠攏，這個標準跟各大運營商前幾年實施的標準差不多。

　　2013年以后，國內的項目很嚴格，就是歐盟標準，項目的建設和投資運營，都在考慮完全使用歐盟標準，對現有的設備，現有的系統要考慮改造，要考慮新的設備，要滿足以后的要求，因而，新廠建設中，要充分考慮標準的變化，打出提前量，否則項目建成了，三年以后國標一提標，建好的廠子改也改不了，拆也拆不了，到時是非常麻煩的。所以，在工藝設備的標準設置要提高。

　　四點經驗

　　大連中心城區垃圾焚燒PPP項目的成功實施，可以看到，大連市政府在吸取上一次失敗的經驗教訓后，在這一次的招標前期做了充足的準備工作，將合同涉及的具體條款、細節、未來權責等一一界定清晰，最終招標結果優于政府預期。

　　單就大連中心城區垃圾焚燒PPP項目而言，其成功的運行至少有四點經驗可供借鑒：

　　一是PPP項目是政府和社會資本的合作，其中不只涉及到資本如何運作的問題，還涉及到項目建設等整個工程方面的問題，牽扯的環節眾多。垃圾焚燒工程在實施過程中，包括極其復雜的各種技術、政策、監管、邊界條件等界定工作，有一項不清楚都可能在實施過程中帶來很大的麻煩。在這方面，大連市政府對該項目進行了深入調研，在項目咨詢和前期準備階段，也引入了專業的咨詢公司，周密考慮了特許經營權條款和實際技術方案，編制完成了整套方案，對可能發生的問題做了預想和明確的界定，上述工作都為整個項目實施奠定了一個扎實的基礎。

　　二是PPP項目選擇合適的合作伙伴至關重要。由于該PPP項目提供的是公共服務，作為城市基礎設施不可或缺的一部分，是公用事業的一種，雖然由企業實施，作為政府的公用事業，不僅擔負企業責任，而且擔負很大的社會責任。因而在選擇合適的合作伙伴時，除了其要有經濟實力，還要有建設管理能力和運營管理能力，要重視企業的信譽。

　　三是該項目對特許經營協議中很多條款約定的非常詳盡。通常來說，特許經營期限一般從投產開始計算，造成工程建設期不可控。而該項目特許經營期明確約定其包含建設期，這促使企業自加壓力推進建設進度，盡快投產運營才能獲得經濟效應。

　　四是政府和企業互相支持，為項目實施解決具體問題。該項目的承接公司和大連市質監局建立了非常暢通高效的溝通機制，從項目執行到高層溝通，整個項目非常順利。同時，按照協議規定，政府完成政府的工作，使工程建設與外部配套同步實施，由于良好的溝通機制，該項目從開工到竣工可以算是國內建設最快的一個。

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