特許經營之鐵路樣本：入資易 掙錢難

發布日期：2015-04-24來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(下稱《辦法》)。

　　《辦法》在吸引民資進入基礎設施和公用事業領域方面可謂不遺余力。

　　北交大經管學院教授趙堅稱，在吸引民資方面，國務院和原鐵道部、交通運輸部都出臺過相關的文件，這次的《辦法》是在此前基礎上的集大成，從開放領域、投資范圍、價格機制、產業基金、保障權益等方面對特許經營做了全面的闡述。

　　事實上，在吸引民資進入鐵路融資和建設上，《辦法》中的一些條款早已先行先試，其實際效果也見仁見智。

　　蒙華鐵路的經營權之爭

　　中國工程院院士、中鐵隧道副總工程師王夢恕表示，蒙西到華中煤運通道鐵路(下稱蒙華鐵路)是近數年來投資體量最大的鐵路項目之一，該項目在籌備多年之后于2014年下半年獲得路條，通過發改委的可研審批，目前部分路段已經開始小范圍施工。

　　蒙華鐵路吸引了大量社會資本參與投資、建設，但其運營權之爭則一直處于“扯皮”之中。

　　按照國家發改委對蒙華鐵路項目建議書的批復，蒙華鐵路預計投資估算將為1539.7億元，其中資本金占比35%左右，為540億元，在為建設運營蒙華鐵路而成立的蒙西華中鐵路公司中，代表中國鐵路總公司(下稱鐵總)的投資方中鐵投占20%的股份，中國神華、中煤能源、國投交通公司、陜西煤業化工集團有限責任公司、淮南礦業(集團)有限責任公司、伊泰煤炭分別占注冊資本的10%。剩余10%的股份則由地方鐵路投資公司出資。

　　盡管在股權結構中，鐵總喪失了一股獨大的地位，但在運營權上，它希望扳回一城。鐵總主張按照合資鐵路的慣例，讓蒙華鐵路實行委托經營，即公司委托沿線鐵路局提供運輸組織、運輸設施、運輸移動設備、運輸安全和運輸收入等方面的管理。

　　但這一運營模式受到了一部分蒙華鐵路股東的反對。后者力主蒙華鐵路由蒙西華中鐵路公司自主運營。

　　接近鐵總的一位人士表示，在這個問題上，鐵總和其他股權方多次召開會議，其他股東擔心委托運營侵犯其投資權益，主要是基于以下考慮：一是鐵路的最終造價可能遠超預算;二是鐵路運價的制定最終可能偏離可研報告中的預估值;三是鐵總可能隨時調整運行圖，這會影響到蒙華鐵路的運量和最終收入;四是鐵路清算系統不透明，股東難以知道跨線收入是否進入了蒙華鐵路的賬目。

　　該人士稱，盡管有以上憂慮，但鐵總掌握運營權也有一定的歷史和現實原因，蒙華鐵路縱貫南北，與許多線路交叉，在運營和線路調配上需要跟多個鐵路局打交道，如果不交給鐵總和相關鐵路局運營的話，公司本身跟鐵路方面進行交涉將發生巨大的交易成本。

　　鐵路發展基金的算盤

　　在產業基金方面，鐵總也是走在了前列。鐵路發展基金公司已于2014年9月成立，而設立產業基金的動議則早在2013年7月的一次國務院常務會議就已經產生，按照當時的會議預想，推出的鐵路發展基金，將以200億元的中央預算內資金、450億元的鐵路建設基金、150億元車購稅為主體，初期爭取吸收到 200億元的社會資本，形成約1000億元的融資量。在2014年、2015年這一基金規模則達到2000億至3000億元左右。

　　上述接近鐵總的人士表示，盡管最終2013年鐵路發展基金并未順利推出，但2014年下半年基金公司終于成立。中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、興業銀行也正式加盟該基金，公司成立之時也完成了基金的首輪募集。上述四大行各自的下屬公司——工銀瑞信投資管理有限公司、建信信托有限責任公司、廣德農銀鐵路發展合伙企業(有限合伙)、興業財富資產管理有限公司作為優先股股東，共投資約82億元。鐵總作為普通股股東，投入的資金是總額不超過750億元的中央財政性資金。這筆錢主要來自鐵路建設基金、中央預算內投資、車輛購置稅。

　　趙堅表示，鐵路發展基金試圖通過“四兩撥千斤”的方式，先投入政府資金，再撬動市場資金，這種思路清晰可操作，但目前引入的戰略合作者仍然是上述四大行這種國有大資本大企業，而四大行本身也是貸款給鐵總的“大金主”，目前來說還沒有真正意義上是社會資本進入該基金。

　　“社會資本主要憂慮的應該是該基金是否能夠實現高的收益，而按照相關部委出臺的基金管理辦法，該基金的資金主要用于新鐵路線路尤其是中西部鐵路的建設，部分資金用于鐵路周邊土地經營開發等，按照這種思路，該基金運用之后很難在短期內收回成本取得收益，事實上最終該基金變成了一種變相的貸款融資模式，不過貸款方從銀行變成了基金投資者。”趙堅表示。

　　價改已到位補貼爭議中

　　正是出于對鐵路產業基金收益率能否達到投資者預期這種更為現實的考慮，鐵路在吸引民資的同時，也在進行運價改革。

　　《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發〔2013〕33號，下稱33號文)中關于鐵路價改的部分稱：“不斷完善鐵路運價機制，穩步理順鐵路價格關系。堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制。創造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。”

　　北交大運輸學院教授胡思繼稱，今年鐵路貨運價格又漲了，這是近11年來第十一次提價，“事實上，鐵路的貨運價格已經快接近天花板了。如果再繼續提價，鐵路貨運跟其他運輸方式相比將更加沒有競爭力，目前鐵路的貨運量已經是一降再降，形勢堪憂，一些鐵路局也看到這一狀況，事實上也是根據實際的需求情況，在價格部門規定的范圍內進行調整，在目前需求不振的情況下，進行打折處理。”胡思繼稱。

　　客運方面，實際上大量開通的客專和高鐵實行的是新線新定價的機制，胡思繼稱，目前大多數客運線路的票價并不低，實際已經接近市場價格。

　　因此，欲吸引民資進入鐵路投資領域，鐵路部門還試圖爭取政府財政補貼。

　　上述接近鐵總的人士表示，鐵總方面也正在跟有關部委進行磋商，爭取盡快出臺一個制度性的補貼辦法，但這事爭議過大，且頭緒過繁，離正式出臺辦法還有一段不短的時間。

　　來源：21世紀經濟報

【相關閱讀】

• 國外PPP項目案例之鐵路項目解讀
• 國外ppp項目案例解讀之公路項目
• 關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目
• 「PPP項目案例」北京電子政務云平臺項目
• 印度綜合紡織園區建設及美國福特島開發
• 國外PPP案例解讀：美國軍隊零能耗住宅PPP項目