北京地鐵4號(hào)線背后的PPP故事

發(fā)布日期：2015-02-05來(lái)源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　政府和社會(huì)資本合作模式(Public-PrivatePartnership,PPP)是財(cái)政部近期力推的一項(xiàng)模式，尤其是76號(hào)文的下發(fā)，引發(fā)了政府機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)等對(duì)PPP模式的廣泛關(guān)注和學(xué)習(xí)。

　　PPP模式其核心是引入社會(huì)資本參與到公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，其合作方式多種多樣，在76號(hào)文下發(fā)之前已經(jīng)在地方或中央項(xiàng)目上被使用，只是未作為一項(xiàng)重要模式予以推廣。

　　筆者盤(pán)點(diǎn)了一下國(guó)內(nèi)PPP模式的相關(guān)項(xiàng)目，原來(lái)在每天熙熙攘攘的北京地鐵4號(hào)線背后即是一個(gè)非常經(jīng)典的PPP案例，讀懂該案例應(yīng)該說(shuō)可以基本掌握PPP模式之精髓。

　　背景介紹：北京地鐵4號(hào)線的PPP模式

　　北京地鐵4號(hào)線是北京市首條采用PPP方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的地鐵線路，北京市政府引入香港地鐵公司豐富的地鐵運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，地方政府節(jié)約了財(cái)政支出，社會(huì)資本獲得了穩(wěn)定回報(bào)，雙方的合作非常成功。

　　北京地鐵四號(hào)線共計(jì)投資153億元，其中建設(shè)內(nèi)容分為A、B兩部分，A部分主要為征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)、軌道建設(shè)等土建工程建設(shè)，投資額約為107億元，由北京市政府出資設(shè)立的平臺(tái)公司開(kāi)發(fā)建設(shè)。B部分投資額約為46億元，利用PPP模式，PPP的三方為香港地鐵公司(港鐵公司)、首創(chuàng)集團(tuán)以及京投公司。其中港鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)是社會(huì)資本的代表。

　　在該P(yáng)PP模式案例操作中，合作各方進(jìn)行了精心策劃和磋商，一些關(guān)鍵問(wèn)題的解決和設(shè)計(jì)上，亮點(diǎn)突出。

　　關(guān)鍵點(diǎn)一：通過(guò)分割投資方式化解投資回報(bào)低的弊端

　　軌道交通投資大，因具有公共事業(yè)性質(zhì)，投資回報(bào)低甚至虧損。為了解決投資回報(bào)低的問(wèn)題，4號(hào)線投資被分割為A和B兩個(gè)部分，其中關(guān)于征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)等土建工程這些投資金額大的部分由政府平臺(tái)公司予以投資，這部分投資為無(wú)收益的純粹公共支出。

　　對(duì)于與運(yùn)營(yíng)有關(guān)的車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備投資則采用PPP模式，該部分資產(chǎn)需要良好的運(yùn)營(yíng)才可以發(fā)揮其效益。該部分投資金額相對(duì)較小，且可以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，使B部分投資具有較好的投資回報(bào)。

　　通過(guò)這種分割投資的方式，北京市將4號(hào)線有經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)單獨(dú)分割出來(lái)，引入社會(huì)資本，成功的解決了軌道交通的投資回報(bào)低的問(wèn)題。

　　關(guān)鍵點(diǎn)二： PPP項(xiàng)目公司架構(gòu)設(shè)計(jì)體現(xiàn)了各方的制約和平衡

　　港鐵公司、首創(chuàng)集團(tuán)和京投公司成立PPP項(xiàng)目公司——北京京港地鐵有限公司，港鐵公司、首創(chuàng)集團(tuán)和京投公司三方比例分別為49%，49%和2%，港鐵公司占 49%的股份。港鐵公司是由香港政府控制的上市公司，世界城市軌道領(lǐng)域最優(yōu)秀的公司之一，其30多年香港地鐵開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)是中標(biāo)4號(hào)線投資的重要因素。首創(chuàng)集團(tuán)是北京市國(guó)資委所屬的特大型國(guó)有集團(tuán)公司，主要投資于房地產(chǎn)、金融服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施三大領(lǐng)域，在投資4號(hào)線以前，參與了地鐵13號(hào)線和5號(hào)線的投資建設(shè)。京投公司是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，代表北京市政府參與四號(hào)線的投資，也代表政府對(duì)四號(hào)線運(yùn)營(yíng)的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)平衡中外企業(yè)在項(xiàng)目公司的權(quán)益。

　　PPP項(xiàng)目公司設(shè)立5名董事，其中京投公司委派1名，首創(chuàng)委派2名，港鐵委派2名，京投公司委派的董事?lián)味麻L(zhǎng)。一旦港鐵和首創(chuàng)發(fā)生意見(jiàn)分歧需要投票決定時(shí)，京投可以從中協(xié)調(diào)，且京投的一票至關(guān)重要。

　　從股權(quán)結(jié)構(gòu)和董事會(huì)設(shè)計(jì)上，政府和社會(huì)資本均可以對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生重大影響，體現(xiàn)了制約和平衡，有利于項(xiàng)目公司的健康運(yùn)營(yíng)。

　　關(guān)鍵點(diǎn)三： 通過(guò)項(xiàng)目貸款進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目公司股東回報(bào)

　　B部分總投資共計(jì)46億，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集，其中股權(quán)投資約15億元，由港鐵公司、首創(chuàng)集團(tuán)和京投公司分別按投資比例出資。其余31億元由京港地鐵公司向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款融資，期限25年，執(zhí)行基準(zhǔn)利率。建設(shè)期貸款屬于項(xiàng)目融資貸款，京港公司以擁有的資產(chǎn)(包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)收入或收益權(quán)等)抵押或質(zhì)押。通過(guò)項(xiàng)目貸款進(jìn)一步提高了項(xiàng)目公司股東投資投資回報(bào)。

　　關(guān)鍵點(diǎn)四：通過(guò)政府補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)解決低票價(jià)問(wèn)題

　　4號(hào)線與北京其他軌道交通線路一樣，實(shí)行全程2元的低價(jià)票價(jià)制。為保證京港公司的盈利性，政府在基期即成票價(jià)的基礎(chǔ)上，測(cè)算了一個(gè)合理票價(jià)，對(duì)該合理票價(jià)與實(shí)際票價(jià)的差額進(jìn)行補(bǔ)償，該項(xiàng)補(bǔ)償約每年6億-7億元。

　　這種方式既解決了低票價(jià)問(wèn)題，又充分體現(xiàn)了使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)充付費(fèi)相結(jié)合的特點(diǎn)，起到了良好的社會(huì)效果。

　　關(guān)鍵點(diǎn)五：通過(guò)資產(chǎn)租賃費(fèi)平衡項(xiàng)目公司收益

　　在方案設(shè)計(jì)上，北京市政府擔(dān)心項(xiàng)目公司收益過(guò)高，而作為合作方港鐵公司也擔(dān)心4號(hào)線投入后客流量不足，所以雙方設(shè)計(jì)了一個(gè)調(diào)節(jié)項(xiàng)目公司投資回報(bào)的平衡機(jī)制，即項(xiàng)目公司與北京市平臺(tái)公司簽署了資產(chǎn)租賃協(xié)議，即項(xiàng)目公司租用A部分資產(chǎn)，租金水平與客流量相關(guān)聯(lián)，在客流量高的時(shí)候，租金水平高，當(dāng)4號(hào)線客流量低的時(shí)候，租金予以減免。

　　上述方式有效平衡了項(xiàng)目公司收益，既避免社會(huì)資本投資回報(bào)過(guò)高，又對(duì)社會(huì)資本的投資回報(bào)起到了一定的保障作用。

　　關(guān)鍵點(diǎn)6：提前觸發(fā)回購(gòu)機(jī)制保障社會(huì)資本投資安全

　　在方案設(shè)計(jì)上，為保障社會(huì)資本港鐵公司的投資安全，特意安排了一個(gè)提前回購(gòu)機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)期限是30年，但是如果開(kāi)通后客流量持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測(cè)客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無(wú)法維持正常經(jīng)營(yíng)，北京市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場(chǎng)公允價(jià)格回購(gòu)B部分項(xiàng)目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營(yíng)虧損。

　　該方案即考慮了極端情形，即客流量與可行性研究預(yù)測(cè)差距較大的情況下造成項(xiàng)目公司無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本可以通過(guò)要求政府回購(gòu)的方式提前退出，使社會(huì)資本的投資安全得到了一定程度的保障。

　　據(jù)悉，4號(hào)線的合作方案從磋商至最終在2006年4月簽署正式協(xié)議，前后歷時(shí)4年多，過(guò)程應(yīng)該說(shuō)是相當(dāng)堅(jiān)辛，然而磨刀不誤砍柴功，北京地鐵4號(hào)線因其精心構(gòu)化，使其成為一個(gè)經(jīng)典的PPP案例。

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