一條無收費機制道路的PPP實踐

發布日期：2015-01-21來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　地方政府投資項目的分類中，國道、省道、市政道路均歸于無收費機制的項目。然而，這類道路能夠形成城際之間的聯絡線，對于新城、新區、開發區的發展意義重大，往往屬于必須修建而且時間要求還比較急迫的。傳統上此類無收費機制的道路由財政直接投資建設，或是通過BT的方式引入社會資金建設。

　　隨著BT模式暴露出的地方政府債務和工程質量問題，該模式已為四部委發文禁止。在地方政府財力不足的情況下，如何合規地引入社會資金解決此類無收費項目的建設問題，成為項目中的難點。

　　筆者近期在一條國省道項目的建設模式中，針對該問題的解決首先做了以下嘗試：

　　一是“道路土地開發”的模式。這需要將道路建設同沿線土地開發相結合，通過統一規劃布局道路的建設與沿線的土地開發，形成片區開發的項目包，通過土地開發的收入來平衡道路投資建設。這種模式比較類似于國內香港、深圳、佛山等地在軌道交通建設中，將軌道交通項目結合沿線土地同步開發的做法。但是，在實踐中筆者發現，該項目前期工作已經基本完成，項目工程可研、初步設計已審批，施工圖設計已確定并正在著手編制工程概算。項目前期工作已基本定型、邊界條件已確定，不具備統籌開發沿線土地的條件。

　　二是“道路后期養護”的模式。由投資方成立項目公司，負責道路建設投資和后期養護服務，通過養護服務收入來回收建設投資。經過測算分析發現，這種方式項目回收期長，投資人難以接受;并且，國省道的養護權歸屬省級的交通主管部門而不是地方政府，對承擔養護的主體也有資質要求。地方政府授權投資人進行道路養護在政策和資質兩方面存在較大的困難。

　　前兩條路徑行不通的情況下，項目瞄準了近期非常熱的PPP(公私合作)模式，敏銳地意識到這將是一條有效的解決途徑。但是，該條無收費機制道路在PPP實踐探索過程中，仍遇到了以下的爭議和問題。

　　首先，地方政府內部對PPP模式的認定存在爭議。PPP作為新興的事物，本身在操作模式上就具有高度的靈活性。地方政府在“什么是PPP”、“PPP該如何做”這些問題上，缺乏相關經驗和政策依據，各部門對此各持己見，意見遲遲難以統一。在此期間，國家層面及時出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》兩個文件，對于PPP的認定和政策導向逐漸明朗。文件指出PPP作為政府和社會資本合作的模式，其“實質是政府購買服務”，并且“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定原則，使投資者有長期穩定收益”。這堅定并指明了地方政府推進PPP的方向，有利于進一步的方案編制和落實。

　　其次，PPP的初步市場測試效果不夠理想。該國省道PPP項目中，開展了初步的市場測試。初步的測試結果表明，投資人對PPP的合作模式很感興趣。但深入研討就發現，市場上建設主體的投資思路沿用的是工程代建、施工總承包、BT等建設模式，傾向于進行“短平快”的投資，在PPP項目中高度看重建設施工環節，對于運營和經營方面的認識比較薄弱。對于運營階段的風險高度敏感，難以接受較長的運營期，或是對運營提出高回報的要求。

　　相對地，央企、地方重點企業對PPP的認識更加充分，有意愿進行試點合作。

　　最后，PPP項目中政府購買服務的方式途徑需要明確。國省道作為無收費機制的交通項目，財政資金必須明確購買的是什么服務。

　　項目實踐中，吸收了軌道交通項目差額補貼和高速公路收費機制的經驗，在PPP方案中明確地提出，國省道項目提供的服務類似高速公路，實質上是為通行車輛創造了便利的交通條件。市場投資人進入的情況下，由于國省道項目并不針對車輛征收通行費用，地方政府可參考軌道交通項目給予補貼，以幫助項目形成經營性的現金流。該補貼的標準取決于兩個要素：通行的車流流量和項目的投資回收期。

　　國內在國省道項目這類無收費機制的交通項目中，尚缺乏采用PPP模式的先例。作為試點項目，結合市場測試的初步結果，可以在PPP合作模式上，適度調整經營期的期限，使投資人能夠在可接受的時限內，達到退出條件。經過經濟測算，項目的補貼資金額度處于財政可接受的范圍內。同時補貼后，項目的總體投資收益率也基本達到了市場平均水平，受到市場投資人的高度認可。

　　綜上，該項目國省道作為典型的無收費機制的交通項目，采用PPP模式解決了項目建設期的融資和后繼運營服務的問題。管中窺豹地縱觀整個項目PPP方案，已經觸及到公私合作下的項目公司治理、國有資產監督管理、財政中長期預算制度改革等要點問題。PPP模式絕不僅僅是停留在融資層面的運作，而是公私合作下的投資和管理模式創新，乃至貫通混合所有制、落實全面改革的重要配套措施。

　　資料來源:周良儀，中國建設報

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