臺灣高鐵BOT鏡鑒

發布日期：2015-01-07來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　臺灣高鐵BOT案，是亞洲地區大型交通基礎設施PPP實踐的一個重要樣本，分析其造成如今局面的深層次原因，可以帶給大陸業者有益的經驗教訓。

　　在臺灣高鐵負債高企、虧損連連的大背景下，輿論焦點集中在導致高鐵項目當前困境的一些表面原因，尤其鑒于臺灣藍綠互斥的政治生態，媒體的不少指責可能源自黨派之見，甚至有人直接給高鐵項目扣了一頂“史上最失敗的BOT”的帽子，而真正探究項目問題根源的理性思考反倒比較少。

　　作為隔岸“觀象”的行業觀察者，我對臺灣高鐵這個巨型BOT案例成敗、是非曲直同樣非常關注，不僅僅是因為去年我曾經率團參訪臺灣時專程乘坐感受了臺灣高鐵，拜訪過高鐵公司總部，更主要是由于臺灣高鐵BOT案是在亞洲地區法制環境下開展大型交通基礎設施PPP實踐的一個重要樣本，分析其最新狀況和造成如今局面的深層次原因，可以帶給我們這些大陸業者有益的經驗教訓。

　　那么，造成臺灣高鐵現今的財務危機的禍根到底是如何埋下的呢?

　　在研閱與臺灣高鐵相關的林林總總信息之后，發現高鐵項目本身從技術水平和市場需求而言，確實因應了時代進步的需要，在鐵路、航空、高速公路幾種競爭性的交通方式之外，有自己的市場定位和目標客戶群，高鐵一開通，臺北-高雄的定期航班即大幅減少就是明證。

　　當然，定位是否足夠精確，定價是否合理，客流量預測是否準確是另外一回事。依我自己的乘坐體驗，高鐵的快捷性、舒適性和安全性超過普通鐵路和高速公路。但是，除了臺北站之外，其余站點與市區交通的接駁不甚方便，票價相對較高，缺乏彈性也是實情。

　　擁有先進技術和廣闊市場前景的高鐵項目為何在經營上落得狼狽窘迫，我認為原因主要有三：

　　PPP結構設計有缺陷

　　對于經濟強度(或臺灣同行所稱的“財務自償率”)過低的高速鐵路項目，如果施行PPP引進民間資本，簡單采用BOT方式本來即是一個錯誤，因為項目營業收入的財務現金流肯定無法支撐項目的投資回報。所以，對于這類PPP項目，結構設計中要么通過捆綁其他收益性資產(如香港地鐵的站區土地開發);要么政府剝離一部分基礎設施由政府自己投資，間接改善項目對民間資本的投資收益狀況(如北京地鐵4號線資產分包方式);要么政府給予運營補貼;或者徹底改變PPP結構，運用BTO等方式，剝離項目資本性投資由政府投資，民間負責建設和運營。

　　臺灣高鐵項目中公私雙方雖然已經意識到僅靠票務收入的財務自償率不足，因而設計時有將站區開發作為補充收入，用以增強項目經濟強度。但實際操作中由于站點遠離市區，聯接道路不完善，站區土地開發并沒有發揮收入補償作用，與香港地鐵位于市區及其他高增值區域的站區土地開發不可同日而語。

　　PPP模式結構設計的缺陷，是臺灣高鐵陷入困境的最大敗因。

　　中選的投標團實力不濟

　　投標團的經驗和實力應該體現在PPP項目的各個階段。臺灣高鐵項目屢次被提到的預測客流量和實際客流量的重大差異，說到底是投資方對客流預測這個事關項目生死的重大市場風險缺乏充分的專業能力，包括雇請專業顧問預測并納入決策體系的能力。如果能夠預見運營后客流量只有13預測量的不利情況，投標時很可能不會向政府提出激進的報價——即所謂政府零出資，運營期累計回饋政府過千億新臺幣的投標方案。

　　另外，投資人對站區周邊土地商業開發缺乏有效方法和收入預期嚴重失準，也是導致項目內建的補償機制失去作用的重要原因。

　　還有一處可以表明聯合投標團實力羸弱和信心缺乏的地方，即項目總投資中原始資本金比例過低(不到10%)。而且當項目超支及負債過高，急需原始投資人注資紓緩財務成本時，原始投資人全部拒絕增資，將項目推到財務上絕望的境地。

　　既然中選投標聯合體是由五家本地公司組建的，其實力和投資信心如此，我們自然聯想到當初招商時為何沒有進行國際招商?對于工程、技術、融資及運營管理方面在臺灣都是前無先例的高鐵項目，如果采用PPP模式時進行國際招商，可能有利于選擇一個更富經驗和專業能力的投資聯合體。

　　政治干預影響了合同框架下的協調機制

　　我一直認為，PPP項目中公私部門之間的法律關系仍是特殊的民商事關系，雙方尊重契約，遵守達成的合同條款，是成功實施PPP或者說避免PPP項目的重大失誤至為關鍵的基礎。

　　誠然，在民主體制和輿論監督下，政府要處理好PPP項目中的公私部門關系不是件容易的事。難怪操作臺灣高鐵案的人員后來發出這樣的感嘆：“條件太好，會被批評圖利財團，條件太苛，又擔心沒有民間廠商愿意參與投標，這是BOT案的兩難處境。”

　　遺憾的是，在高鐵案中公私雙方都有違反合同的現象：高鐵公司指稱政府有多項導致投資增加的應辦事項沒有給予補償，總額高達近500億新臺幣;而政府對明顯商業失敗的投資人不敢引用合同約定，要求投資人出局。據報道，投資財團更運用政治影響力讓政府當局違反事先預設底線，逐漸加碼投資，最終泥足深陷本項目，成為項目事實上的大股東。

　　PPP合同本身有協調機制，在投資人出現嚴重商業失敗時，合同將要求失敗方承擔責任，包括政府介入。但是，政治干預常常是不算經濟帳的，如果用政治介入來替代PPP合同的調整機制，只會扭曲其中的正常糾錯和責任承擔機制，使項目限于越來越糟糕的境地。

　　反觀我國大陸地區，交通基礎設施PPP項目也存在類似臺灣高鐵的特征和問題。譬如現在的城市軌道交通項目以及偏遠地區的高速公路，都是經濟強度不高的項目，如果簡單套用BOT模式，要么出現無人問津的情況，要么遭遇意不在此的賭徒式投資人中標的結果。其實問題根源大致與臺灣高鐵案類似：這類BOT項目本身的結構設計有問題，扭曲的高風險結構只吸引那些風險嗜好極高的投資人，BOT項目成功的概率會很低。因此，我們認為改善經濟強度較低的交通基礎設施項目PPP運作成功率，可以在改進項目結構設計和招商階段充分競爭等方面采取針對性措施。

　　歐洲很多PPP項目的實證結果證明，公私協作模式對提高項目運作效率是切實有效的，但同時也是有成本的，需要精心的結構設計和耐心地磨合。PPP模式放到亞洲地區的政治傳統和社會經濟環境來看，還需要一個調適的過程，任何簡單套用某種具體的模式就企望PPP項目自然而然地成功是幼稚和有害的。

　　資料來源：張燎，濟邦咨詢

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